少子化対策

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第2章 少子化対策の取組

第1節 これまでの少子化対策 「1.57ショック」から「「子どもと家族を応援する日本」重点戦略」まで

●我が国では、1990(平成2)年の「1.57ショック」を契機に、出生率の低下と子どもの数が減少傾向にあることを「問題」として認識し、仕事と子育ての両立支援など子どもを生み育てやすい環境づくりに向けての対策の検討を始めた。1994(平成6)年に「エンゼルプラン」を策定し、1999(平成11)年度を目標年次として保育サービスの充実が図られた。1999年12月、エンゼルプランが見なおされ、保育サービス関係だけでなく、雇用、母子保健・相談、教育等の事業も加えた「新エンゼルプラン」が策定され、2000(平成12)年から2004(平成16)年まで推進された。
●2002(平成14)年9月に厚生労働省においてまとめられた「少子化対策プラスワン」では、従来の取組が、仕事と子育ての両立支援の観点から、特に保育に関する施策を中心としたものであったのに対し、子育てをする家庭を全体として支える視点から、社会全体が一体となって総合的な取組を進めることとされた。その後、2003(平成15)年7月、地方自治体及び企業における10年間の集中的・計画的な取組を促進するため、「次世代育成支援対策推進法」が制定され、2005(平成17)年4月から施行されている。
●2003年7月、議員立法により、「少子化社会対策基本法」が制定され、それを受けて、2004年6月、少子化に対処するための施策の方針として「少子化社会対策大綱」が策定された。大綱では、「3つの視点」と「4つの重点課題」とともに、「28の具体的行動」を掲げ、内閣をあげて取り組むこととしている。
●2004年12月、少子化社会対策会議において、「子ども・子育て応援プラン」が策定された。応援プランは、少子化社会対策大綱の掲げる4つの重点課題に沿って、2005年度から2009(平成21)年度までの5年間に講ずる具体的な施策内容と目標を掲げ、施策の項目数は約130に及ぶ総合的な計画である。国民の目線も取り入れ、おおむね10年後を展望した「目指すべき社会」の姿を提示している。目標値は、全国の市町村計画とリンクしたものにすることにより、応援プランの推進が、全国の市町村行動計画の推進を支援することにもなる。
●予想以上の少子化の進行に対処し、少子化対策の抜本的な拡充、強化、転換を図るため、2006(平成18)年6月、少子化社会対策会議において「新しい少子化対策について」が決定され、[1]社会全体の意識改革と、[2]子どもと家族を大切にする観点からの施策の拡充という2点を重視し、40項目にわたる具体的な施策を掲げている。

図 少子化対策の経緯

●少子高齢化についての一層厳しい見通し等を踏まえ、2007(平成19)年12月、少子化社会対策会議において「子どもと家族を応援する日本」重点戦略が策定された。欧州諸国に比べて家族政策全体の財政規模が小さいと指摘されている中、重点戦略においては、結婚や出産・子育てに関する国民の希望と現実のかい離に注目し、就労と結婚・出産・子育ての二者択一構造を解決するためには、「働き方の見直しによる仕事と生活の調和(ワーク・ライフ・バランス)の実現」とともに、その社会的基盤となる「包括的な次世代育成支援の枠組みの構築」を「車の両輪」として、同時並行的に取り組んでいくことが必要不可欠であるとしている。また、重点戦略では、効果的な財政投入の必要性を「未来への投資」と位置付け、国民が希望する結婚や出産・子育ての実現を支えるための児童・家族関係の給付やサービスについて推計したところ、追加的に必要となる社会的なコストは1.5~2.4兆円になるとしている。

図 各国の家族関係社会支出の対GDP比の比較(2003年)

各国の家族関係社会支出の対GDP比の比較(2003年)(CSV形式:1KB)別ウインドウで開きます

図 各国の社会保障給付費の構成比(2003年)

各国の社会保障給付費の構成比(2003年)(CSV形式:1KB)別ウインドウで開きます

図 「子どもと家族を応援する日本」重点戦略策定の視点

第2節 「待ったなし」の少子化対策の推進

1.少子化対策をめぐる最近の議論

●2008(平成20)年7月、国民の「安心」につながる国民の目線に立ったきめ細かな社会保障の方策を検討し、この1~2年の間に着実に実行に移していくために求められている5つの課題について、緊急に講ずべき対策とこれを実施していく工程を「5つの安心プラン」としてとりまとめた。少子化対策に関しては、国民の結婚・出産・子育てについての「希望」と「現実」とのかい離を解消し、未来を担う「子どもたち」を守り育てる社会を実現するための「保育サービス等の子育てを支える社会的基盤の整備等」と「仕事と生活の調和の実現」についての施策が盛り込まれている。
●国民が希望と安心の持てるような社会保障制度のあるべき姿とその中で政府にどのような役割を期待し、どのような負担を分かち合うかを国民目線で議論を行うために2008年1月、社会保障国民会議(以下「国民会議」という。)が設置された。中間報告においては、就労と結婚・出産・育児の「二者択一構造」の解決を通じた「希望と現実のかい離」の解消を目指し、[1]仕事と生活の調和、[2]子育て支援の社会的基盤の拡充を「車の両輪」として取り組むことが重要としている。あわせて、我が国の家族政策関係支出が諸外国に比べて非常に小さいことから、「国が責任をもって国・地方を通じた財源の確保を図った上で、大胆かつ効率的な財政投入を行い、サービスの質・量の抜本的な拡充を図るための新たな制度体系を構築することが必要不可欠」とされている。このような中間報告の整理を受けて、最終報告では子育て支援の社会的基盤の充実に関する新たな制度体系構築に向けた視点を示している。
また、年金、医療・介護、少子化対策について、その機能を充実強化していくために必要な将来の費用、及び基礎年金国庫負担を1/3から1/2に引き上げるために必要な費用を加えれば、社会保障の機能強化のために追加的に必要な国・地方を通じた公費負担は、その時点での経済規模に基づく消費税率に換算して、基礎年金について現行社会保険方式を前提とした場合には2015(平成27)年に3.3~3.5%程度、2025(平成37)年に6%程度、税方式を前提とした場合には2015年に6~11%程度、2025年で9~13%程度の新たな財源を必要とする計算になると試算されている。このうち少子化対策については、2015年度及び2025年度において0.4~0.6%と試算されている。
また、制度に基づく給付・サービス以外に、国のみならず、地方自治体が様々な形で提供する社会保障に関わる給付・サービスがある。地方分権、地域住民のニーズを踏まえた地域の実態に即したサービスの実施という観点からは、このような施策にかかる財源の確保をどのように考えていくかも大きな課題となる。
●急速に進む少子・高齢化の下で、国民の安心を確かなものとするためには、堅固で持続可能な「中福祉・中負担」の社会保障制度を構築することが必要であり、かつその安定財源確保のための税制抜本改革の筋道などを示す必要があることから、2008年12月に「持続可能な社会保障構築とその安定財源確保に向けた『中期プログラム』」(以下「中期プログラム」という。)を策定した。中期プログラムにおいては、「中福祉・中負担」の実現に向けて、工程表において示されているような制度改正の時期を踏まえて検討を進め、確立・制度化に必要な費用について安定財源を確保した上で、段階的に内容の具体化を図ることとしている。また、消費税については、その全税収を確立・制度化した年金、医療及び介護の社会保障給付及び少子化対策の費用に充てることにより、消費税収は全て国民に還元し、官の肥大化には使わないこととされている。

図 少子化対策の工程表

2.安心して妊娠・出産・子育てができる環境の整備

(1)平成20年度における主な取組み
●都市部を中心として多く存在する保育所の「待機児童」を解消するための取り組みの結果、2008(平成20)年4月には、保育所の定員が212万1千人となったものの、同年同月の待機児童数は1万9,550人となっている。このような近年の状況を踏まえ、同年2月に、保育所等の待機児童解消をはじめとする保育施策を質・量ともに充実・強化し、推進するための「新待機児童ゼロ作戦」を展開することとした。特に、2008年度から2010(平成22)年度までの3年間を集中重点期間として取組を推進することとしている。

図 女性の就業希望を実現するために必要なサービス量(新待機児童ゼロ作戦)

女性の就業希望を実現するために必要なサービス量(新待機児童ゼロ作戦)(CSV形式:2KB)別ウインドウで開きます

●2008年10月30日にまとめられた「生活対策」においては、出産・子育て支援の拡充のために、これまでの施策に加えて、安心して妊娠・出産・子育てができる環境作りを加速することを目指し、以下の施策等が盛り込まれた。

<「安心こども基金」の設置>

「新待機児童ゼロ作戦」の前倒し実施を図り、2010年度までの集中重点期間において、保育所等の整備費、都市部対策としての新たな補助制度(賃貸物件への助成措置等)、認定こども園や家庭的保育(保育ママ)への助成などを行うことにより、15万人分の保育所や認定こども園の整備などのために、都道府県に総額1,000億円の「安心こども基金」を創設することとした。

<「子育て応援特別手当」の支給>

2008年度の緊急措置として、多子世帯における幼児教育期の子育ての負担に配慮し、小学校就学前3年間に属する児童であって、第2子以降である児童がいる場合、1人当たりに3.6万円を支給することとした。

<妊婦健康診査の公費負担の拡充>

妊婦の健康管理の充実及び経済的負担の軽減を図るため、妊婦が健診の費用の心配をせず、必要な回数(14回程度)受けられるように、市町村における妊婦健診の公費負担の拡充を図ることとした。

●2009年度予算においては、「保育サービス等の子育てを支える社会的基盤の整備」として、新待機児童ゼロ作戦の推進、育児不安を抱える家庭等すべての家庭への支援、兄弟姉妹のいる家庭等への支援を盛り込んでいるほか、「仕事と生活の調和(ワーク・ライフ・バランス)の実現」のための施策を盛り込んでいる。
●家庭的保育事業(保育ママ)や子育て支援事業を児童福祉法上位置づけるとともに、虐待を受けた子ども等に対する家庭的環境における養護の充実、仕事と家庭の両立支援のための一般事業主行動計画の策定を101人以上の事業主についても義務付けることなどを内容とする児童福祉法等の一部を改正する法律が、2008年12月に公布された(家庭的保育事業(保育ママ)の制度化、一般事業主行動計画策定・届出の義務付け対象範囲の拡大等の一部を除き、2009年4月より施行)。
●安心して産科医療を受けられる環境整備の一環として「産科医療補償制度」が創設され、2009年1月から運用が開始された。在胎週数22週以降の出産1件ごとに分娩機関が3万円の掛金を負担することから、分娩費の上昇が見込まれるため、健康保険から支給される出産育児一時金等も、同出産については3万円(35万円から38万円)引き上げられたところである。
●2008年には、東京都で妊婦の緊急搬送において医療機関への受入れまでに多くの照会を要した事案が発生したことを受けて、厚生労働省において、2008年11月より6度にわたり、「周産期医療と救急医療の確保と連携に関する懇談会」が開催された。2009年3月には報告書がまとめられ、周産期医療対策事業の見直しや救急医療・周産期医療に対する財政支援、地域の実情に応じたNICUの整備、救急患者搬送体制の整備などが提言されたところであり、今後、地域の実情を踏まえた対策を講じていくこととしている。

(2)検討中の課題
●社会保障審議会少子化対策特別部会において、次世代育成支援に関する給付・サービスを体系的・普遍的に提供し、必要な費用を社会全体で負担していく新たな制度体系の検討を進め、2008年5月に「次世代育成支援のための新たな制度体系の設計に向けた基本的考え方」がとりまとめられた後、同年9月からは、保育の提供の新しい仕組みを中心に議論が進められ、2009年2月に、次世代育成支援のための新たな制度体系について、これからの保育のあり方を中心に議論の中間的なとりまとめとして、少子化対策特別部会としての第1次報告がとりまとめられた。
この第1次報告では、保育需要の飛躍的増大、ニーズの深化・多様化などの社会環境の変化を踏まえ、[1]今後の保育制度の姿としての新たな保育の仕組み、[2]放課後児童クラブの拡充、[3]すべての子育て家庭に対する支援、[4]情報公開・評価の仕組み、[5]財源確保の必要性、などについて提言を行なっている。
●労働政策審議会において、育児・介護休業制度の見直しについて検討が行われ、2008年12月25日に厚生労働大臣に対し、仕事と家庭の両立支援対策の充実について建議が行われた。建議においては、短時間勤務制度の義務化や所定外労働の免除の義務化等の子育て中の働き方の見直し、父親も子育てができる働き方の実現、子の看護休暇制度の拡充や介護のための短期の休暇制度の創設等の子育て・介護の状況に応じた両立支援制度の整備などが盛り込まれた。今後は、この建議に沿って、育児・介護休業法の見直しを目指すこととしている。
●2008年10月に、内閣府特命担当大臣(少子化対策)、文部科学大臣、厚生労働大臣の3大臣合意により立ち上げた「認定こども園制度の在り方に関する検討会」において、[1]財政支援の充実、[2]会計処理等における二重行政の解消、[3]教育と保育の総合的な提供の推進、[4]家庭や地域の子育て支援機能の強化、[5]質の向上への対応などの認定こども園における課題について議論を進めており、2009年3月に報告をとりまとめた。

3.これからの少子化対策

(1)これまでの少子化対策への評価
●「少子化社会対策大綱」(2004(平成16)年6月閣議決定)においては、「施策の進捗状況とその効果、出生率等の動向を踏まえ、毎年フォローアップを実施していくとともに、おおむね5年後を目途に見直しを行うこととする」とされており、2009(平成21)年度には、その見直しを行い、新しい大綱を策定することとなっている。このため、新しい大綱の策定に向け、現行の施策の進捗状況やその効果等を評価するための調査を実施した。なお、重点戦略において、少子化対策の推進の実効性を担保するためには、[1]結婚や出産・子育てに対する希望の実現度、[2]利用者の多様性、[3]地域差、[4]支援策相互の連携、[5]質と量の評価、[6]支援策の周知と利用しやすさ、の6つの視点に着目し、利用者の視点に立った点検・評価を行うことが重要であるとされている。
●2009年1月に「少子化対策に関する特別世論調査」を実施し、現行の少子化社会対策大綱が策定された当時の前回調査(2004年9月)と比較を行った。

<出生率についての我が国の将来への危機感>

低い出生率が続いていることによる我が国の将来への危機感については、「危機感を感じている(大変危機感を感じている+多少危機感を感じている)」が83.0%(前回調査では76.7%)、「危機感を感じていない(あまり危機感を感じていない+全く危機感を感じていない)」が6.2%(前回調査では8.2%)となった。

図 出生率についての我が国の将来への危機感

出生率についての我が国の将来への危機感(CSV形式:1KB)別ウインドウで開きます

<少子化対策で特に期待する政策>

少子化対策で特に期待する政策については、「仕事と家庭の両立支援と働き方の見直しの促進」が58.5%(前回調査では51.1%)、「子育てにおける経済的負担の軽減」が54.6%(前回調査では50.5%)、「妊娠・出産の支援」が54.6%(前回調査では27.0%)、「子育てのための安心、安全な環境整備」が51.9%(前回調査では41.7%)となった(複数回答)。

図 少子化対策で特に期待する政策

少子化対策で特に期待する政策(CSV形式:1KB)別ウインドウで開きます

<我が国への諸外国の施策の導入>

諸外国においては、最近では保育サービスや育児休業制度の充実などによる仕事と家庭の両立支援により出生率の低下に歯止めがかかっている例が見受けられるが、こうした諸外国の政策を多少の負担増を伴うとしても我が国にも導入すべきかどうかについて聞いたところ、「導入すべき(導入すべき+どちらかといえば導入すべき)」が89.6%、「導入すべきでない(どちらかといえば導入すべきでない+導入すべきでない)」が5.9%となった。

図 我が国への諸外国の政策の導入

我が国への諸外国の政策の導入(CSV形式:1KB)別ウインドウで開きます

●重点戦略を踏まえ、2008(平成20)年7月から、利用者の視点に立ち点検・評価するとともに、その点検・評価の手法の改善を図ることなどを目的とした少子化社会対策推進点検・評価検討会議が開催されている。
  同検討会議の協力も得て、各種少子化施策の進捗状況や統計等にはとらえられない、利用者の実際の意識や感覚を把握するため、2008年12月から2009年1月にかけて「利用者意向調査」を実施した。

<「少子化社会対策」に示された「目指すべき社会の姿」の達成度>

達成の評価が相対的に高い(「とてもそう思う」+「ややそう思う」の計)項目をみると、
[1]ボランティア体験、自然体験、社会体験活動の機会が充実し、多くの子どもが様々 な体験を持つことができる社会(33.8%)
[2]教育を受ける意欲と能力のある者が、経済的理由で修学を断念することのない社会 (27.4%)
[3]妊婦、子ども及び子ども連れの人に対して配慮が行き届き安心して外出できる社会 (26.9%)
となっている。

達成の評価が低い(「あまりそう思わない」+「そう思わない」の計)項目をみると、
[1]若者が意欲を持って就業し、経済的にも自立できるような社会(71.5%)
[2]希望する者すべてが、安心して育児休業等を取得できる職場環境が整った社会  (71.3%)
[3]育児期に離職を余儀なくされる者の割合が減るとともに、育児が一段落した後の円 滑な再就職が可能な社会(65.5%)
[4]働き方を見直し、多様な人材を効果的に育成活用することにより、(労働)生産性が 上昇するとともに、育児期にある男女の長時間労働が是正される社会(65.0%)
となっている。

<少子化社会対策大綱の取組に関する要望>

現在行われている少子化社会対策大綱の取組のうち、国に最も実現して欲しい項目としては、
[1]小児医療体制を充実する取組(42.1%)
[2]妊娠・出産の支援体制、周産期医療体制を充実する取組(36.0%)
[3]児童手当の充実を図り、税制の在り方の検討を深める取組(32.1%)
[4]労働時間短縮等、仕事と生活の調和のとれた働き方の実現に向けた環境整備の取組 (27.1%)
[5]妊娠・出産しても安心して働き続けられる職場環境の整備を進める取組(26.8%)
となっている。

図 目指すべき社会の姿の達成度

目指すべき社会の姿の達成度(CSV形式:3KB)別ウインドウで開きます

図 少子化社会対策大綱の取組に関する要望(全体)

少子化社会対策大綱の取組に関する要望(全体)(CSV形式:2KB)別ウインドウで開きます

●少子化社会対策大綱に盛り込まれた施策について、その効果的な推進を図るため、「子ども・子育て応援プラン」が決定されている。応援プランは、2005(平成17)年度から2009年度までの5年間に講ずる具体的な施策内容と目標を掲げ、施策の項目数は約130にも及ぶ総合的な計画であるが、この5か年計画の3年目である2007(平成19)年度の主な実施状況を見ると、多くの施策について、目標達成に向け着実に進捗しつつある。

A:すでに目標を達成している主な施策としては、
・女性の育児休業取得率 89.7%(今後10年間の目標は80%)
・児童相談所の夜間対応等の体制整備 66都道府県・指定都市・児童相談所設置市(目標は、全都道府県・指定都市で実施)
・母子家庭等ひとり親家庭への支援の促進(総合的な自立に向けた支援の推進99か所)(目標は、母子家庭等就業・自立支援センターを全都道府県・指定都市・中核市に設置)
・特定不妊治療費助成事業の推進 99都道府県市(目標は、全都道府県・指定都市・中核市で実施)
・ノンステップバス 20.3%(目標は20~25%)
・航空機のバリアフリー化 59.9%(目標は約40%)
・1日の平均利用者数が5,000人以上の旅客施設の周辺等の主な道路、信号機のバリアフリー化の割合(道路 49%(目標は約5割)、信号機 約81%(目標は約8割))。

B:目標達成に向け着実に進捗している主な施策としては、
・日本学生支援機構奨学金事業の充実 貸与人数103.7万人(基準適格申請者に対する貸与率:96.6%)(目標は、基準を満たす希望者全員への貸与に向け努力)
・一般事業主行動計画を策定し、次世代育成支援に取り組む企業の割合
大企業 届出企業数13,326社(99.4%)(目標は、大企業 100%)
・延長保育の推進 15,076か所(目標は、16,200か所)

C:目標とかい離が大きく、更なる取組が必要な施策としては、
・男性の育児休業取得率 1.56%(今後10年間の目標は10%)
・一般事業主行動計画を策定し、次世代育成支援に取り組む企業の割合
中小企業 届出企業数(101人以上300人以下)2,184社(7.2%)[届出企業数(300人以下)11,449社(0.8%)](目標は、中小企業25%)
・ファミリー・フレンドリー企業の普及促進 表彰企業数 310企業(目標は、700企業)
・休日保育の推進 875か所(目標は、2,200か所)
・個別対応できる一時保護所の環境改善 27県・指定都市(目標は、全都道府県・指定都市で実施))
・船舶のバリアフリー化 14.1%(目標は、50%)

図 「子ども・子育て応援プラン」関連施策の主な取組状況

(2)これからの少子化対策に向けて
●少子化社会対策大綱は、策定後5年を経過することから、2009年中に見直しを行い、新しい大綱を策定することとしている。このため、新しい少子化社会大綱の案の作成に資するため、「ゼロから考える少子化対策プロジェクトチーム」を立ち上げ、少子化社会対策の推進に向けての議論を進めているところである。

図 ゼロから考える少子化対策プロジェクトチーム


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