総合規制改革会議宮内議長、委員の皆さま、
この度は、昨年に引き続き、規制改革に関する欧州連合（EU）の意見を表明する機会をいただきましたことに感謝します。他者の意見を聞き、その成功または失敗から学び、他の地域で成功したことを自国で見習う心構えを持つということは、あらゆる改革の努力に不可欠な要素であります。この点に関し、日・EU間の対話は、確固たる土台を築いています。双方が直面する諸問題は大変類似しており、そういった問題に対するお互いの取り組みから学ぶべきことはたくさんあります。私は、規制慣行や経験に関して定期的に意見交換を行うことは有益であると確信しております。
昨年に意見陳述を行って以来、いくらかの進展が見られました。より多くの対日直接投資を誘致すべく、多大な努力が払われています。保険部門では、規制上の負担が大きく軽減されました。資産運用ビジネスの市場アクセスも大幅に改善されました。現在、知的所有権の保護が最優先の課題となっており、労働に関する規則は部分的に明確化されました。法律サービスに関する改正法が施行されれば、日本の弁護士と日本で業務を行うことが認められている外国法事務弁護士とがパートナーシップを結ぶことが可能になり、国境をまたぐ法律サービスへの拡大しつつある需要を満たすことができます。
また、昨年の意見陳述で取り上げた3つの主要課題の1つである競争政策については、心強い進展がありました。2003年4月に公正取引委員会は、総務省からの独立性を回復しました。最近では、競争政策の運用に対する関心が高まり、カルテルや談合の阻止への取り組みも一層強化されたことは注目に値します。特に電気通信、エネルギー、航空といった公益部門の規制ならびに寡占市場における同時価格引き上げ問題に焦点を当て、急速に変化する市場環境に適応するために、2003年6月に独占禁止法の見直しが発表されたことは、非常に意義深いものです。これは、1977年以来初の独占禁止法の改正になるでしょう。こういった動きは、大胆かつ体系的な独禁政策の運用体制を近い将来に構築するために、施行措置全体の念入りな見直しが非常に重要である、という私どもの確信を裏付けるものであります。それは、日本経済における競争を活気づけ、その結果、EUの主要な規制改革要求のひとつを満足させる効果をもつでしょう。
こういった事例は皆、EUと日本との対話が実り多いものであるということ、そして規制改革に関する努力を進めることで双方の経済にとって具体的な利益が生まれていることを示しています。日・EU対話の主だった特徴として、日本経済もEUの経済も同じ問題に取り組んでいるということが挙げられます。即ち、いかにして投資を誘致するか、いかにして雇用を増やすか、そして、社会の高齢化とグローバリゼーションの加速という二重の課題に対応するために、いかにして経済を適応させ、再構築していくかという課題です。こういった課題に面と向かって取り組むこと以外に、経済を活性化し、国民の幸福を確保する方法はありません。
本日提出しますEUの規制改革提案には、特にEUにとって関心が深い問題が取り上げられています。しかし、私どもは、私どもの関心事を包括的に伝えようとすると同時に、適切な優先順位を定めることも同様に重要だと考えています。時には、変革の過程は段階的にのみ進められることもあります。従って、本日はEUにとってとりわけ重要な問題に焦点を当てたいと存じます。即ち、投資と規制のあるべき形です。
投資環境について、対日直接投資の促進に向けて日本政府が取っているより積極的な対応をEUは勧迎します。5年間で日本を外国企業にとって魅力的な投資先とし、対日直接投資残高を倍増させるという意向を日本政府が表明したことは、重要な合図となりました。また、その後の活動は、日本の投資環境の改善について明確なメッセージを伝えることに貢献しています。5分野74政策を含む対日直接投資の促進のための新しいプログラムの始動、対日直接投資総合案内窓口（Invest Japan）の設立、ジェトロによる対日投資・ビジネス・サポート・センターの開設、そして、海外で行われた注目度の高い一連の対日直接投資キャンペーンはすべて、日本政府による今までにない積極的な取り組みを示しています。
やはり、外国直接投資と規制緩和を結びつけることが肝要です。EUの改革提案の多くは、一見しただけではたとえ対日直接投資に関係したと思えないとしても、全般的な投資環境に有益な影響をもたらすようになっており、新たな対日直接投資のきっかけとなりうるものであります。対日直接投資が、規制緩和が進んだ分野で最も進行していることは、偶然ではありません。現在、対日直接投資は、製造業以外では、卸売り、外食サービス、小売り、金融、保険、そして電気通信や放送といった少数の産業に集中しており、例えば、保健サービスや教育、電力、ガス、水道といったいくつかの産業ではまったく見られません。製造業における外資系企業は、自動車、自動車部品、コンピュータ、そして電子・電気機器の4分野に集中しています。このことは、もし日本で規制改革と経済の再構築が幅広く進めば、対日直接投資もそれに続くということを示唆しています。在日米国商工会議所が最近行った包括的な分析は、多くの実証によって以上の点を裏付けています。
商法の改正や行政の意思決定における透明性のさらなる向上などの措置は、投資家にとって事業環境の魅力を確実に高めています。しかし、なすべきことがたくさんあります。昨年すでに指摘いたしましたように、私どもが見るところ、さらなる改革が最も必要なのは企業の合併・買収（M&A）の分野です。その理由は、他の先進国の場合と同様、対日直接投資の大半がM&A、もしくは以前行われたM&Aの追加投資であるからです。一般的に、注意深く策定されたM&A政策は双方にとって有益であり、M&Aを行う外国企業の目的にかなった市場参入をもたらすのみならず、日本企業が中核ではない事業の資産を切り離して得意分野に集中することも助けます。
したがって、この分野における最近の規制改革が、国境を越えたM&Aを容易にするよりも、むしろ国内の日本企業や企業グループの事業の再構築を容易にすることを指向したものであったことを、私どもは残念に思います。国境を越えたM&Aは、手続き的に依然として可能ではありません。外国企業の株を利用し、税が猶予される株式交換も可能ではありません。株式交換によるM&Aは、国内企業同士の場合のみ可能です。外国企業の親会社が完全に所有する子会社がある場合ですら、株式は利用できません。子会社を利用する、いわゆる「三者間」の合併は、日本では産業再生法に従って一定の条件の下でのみ可能です。例外としてではなく一般原則として、株式交換による国境を越えたM&Aが税を猶予される形で認められることは、さらなる対日直接投資を誘致する上で重要な役割を担うでしょう。この提案の実現に携わる省庁が引き続き努力することが求められているということは、包括的な戦略が何故必要であるのかを示すものです。
このことに関連して、構造改革特区について一言申し添えさせていただきます。地方ベースで規制改革措置を試し、より大規模な改革が未だ行えない分野において物事が動きだす可能性を提供するという意味において、構造改革特区は基本的に正しい方向に向けた施策です。また構造改革特区は、地方レベルでの規制の簡素化の行動力を発揮させ、上からというよりむしろ草の根的に率先した行動が取れるようにするために有益であります。しかし、構造改革特区は、全国的な真の改革の動きを弱めるための口実になってはいけません。したがって構造改革特区の有用性は、政府が構造改革特区を全国規模での一般的措置に変更する度合いによってのみ、最終的に判断できると考えます。
この観点から、365日、24時間通関できる物流特区、PFI（民間資金を活用した社会資本整備）を活用し民間が老人ホームを経営できる福祉特区、および行政改革の特区を称賛いたします。
他方、かなり問題のある提案もあります。例えば、外国の医師・看護士などの出身国と同じ国から日本に来ている人々に限って医療を施すという条件で、外国人医師・看護士などの有資格者を受け入れる医療特区です。
私の意見陳述の第二の本題である規制のあるべき形に移りたいと思います。ご記憶かと思いますが、私は昨年通信分野に言及し、既存事業者が新規参入者に対して不公正な競争上の優位性を保持しないことを担保するために、独立した規制機関が必要であると申し上げました。この要望は依然として非常に重要であると考えます。改正通信事業法が独立した規制当局の創設に失敗したという事実は、この観点からは大きな後退です。NTTの相互接続料金の引き上げを認可したことに対し、総務省が自らの政策や手続き、および最善の国際慣行に背いたとの理由で、通信大手5社が最近、総務省を提訴したことは不思議ではありません。
郵便部門や競争を可能にするために独立した立場の審判員によって既存事業者が常に監視される必要があるその他の部門にも、同じことが当てはまります。私は、EU自らの経験から、これらが決して容易な問題ではないことを承知しています。EUでは、ある部門において独立した規制機関が必要であることを理解してもらうために、欧州委員会はいくつかの加盟国からの長期間にわたる抵抗を克服しなければなりませんでした。しかし、私どもの主張が透明性の向上と市場のさらなる開放につながり、それが新規参入者にとって、ひいては消費者の便益となったことを、この経験が示しています。
私どもが目指しているのは、事業者が自分たちに競争上優位があると信じて活動することができる公平な競争の場を整備することです。真の意味で、今まさにそのような公平な土壌が必要とされている部門の一例が、生命保険です。この分野では、民間の生命保険会社とは異なり、簡易保険は金融庁による監督の対象外となっています。そのため、民間と同様の製品をかなり競争上有利な形で提供するために、この保護された地位を利用できるのです。EUは、より簡素で公平な規則を万人に適用すれば、直接投資を誘致する努力がより大きな成果を挙げると、考えています。
EUは、最近数多くの前向きな変化が見受けられることを歓迎していますが、一方で、いくつかの市場アクセス問題、特に食品安全と農産品に関して、ここ数年間状況が停滞していることに失望を禁じ得ません。EUの多くの加盟国が、自国の果菜類を日本に輸出する承認を得るために、何十年とまではいかないまでも、何年も戦っています。標準化の問題、より正確には日本の基準が国際慣行と不整合であることが、さまざまな部門において懸念の材料となっています。例えば、建築材料のホルムアルデヒド発散に関する新たな規制、認可食品添加物リストがEUと日本の間で異なっていること、さらに、「医薬部外品」という規制分類の対象となる化粧品成分の定義などがあります。貴会議が主に日本国内の改革課題に焦点を当てて審議をされていることは十分理解しています。しかし、同時に市場アクセス問題についても検討を続けられることを要請します。というのも、長期的な視点で見れば、最善の国際的慣行に従って規制を行うことによって、日本の産業の競争力は高まり、消費者の選択肢も広がるからです。
また、措置の実施についても懸念が残されています。いくつかの分野では改善が見られますが、それが必ずしも速やかに、かつ効果的な形で実施されているとは限りません。例えば、政府調達の分野では、入札手続きにおいて海外での経験が認定される可能性を、外国企業が承知していないことがしばしばあります。もう少し専門的な例を挙げるならば、すでに国際的な規制に合致しているタンクコンテナが日本に輸入される際には、依然として相当な時間と費用がかかるということです。また、改善の結果によっては、規制上矛盾が生じる場合もあります。例えば、動物に使用される体外診断薬は、人間が使用する体外診断薬に比べてより煩雑な規制の対象になっています。他に、中央政府レベルで決定された規制緩和措置が、県または地方自治体のレベルでその効果が薄れてしまうこともあります。その例として、いわゆる「緊急調整地域」の導入によって、酒類の小売り免許の制限を撤廃するという目標が損なわれてしまったことが挙げられます。従って、改革措置の具体的な実施を監視する適切な手段の開発が必要であることを、見失わないよう貴会議に要請いたします。
最後に、貴会議が過去3年間にわたる優れた業績に対して、称賛の意を表明します。2004年3月に貴会議が設置期限を迎えられても、貴会議の仕事によって推進された規制改革のプロセスが滞ることがないよう、強く願っております。私どもの考えでは、改革のプロセスについて助言、指導、監視を行う専門知識を備えた貴会議のような組織は、その期限が過ぎても大変歓迎すべきものであります。従って、今後も、貴会議の仕事が、現在と同様の形であってもあるいは別の形であっても、継続されること、そして、EUの声が引き続き、今まで同様に真摯に受け止められることを、強く希望いたします。
Mr. Chairman, Members of the Council,
Thank you for the opportunity to present to you ? for the second time - the views of the European Union on regulatory reform. An essential ingredient of any reform effort is a willingness to listen to others, to learn from their successes ? or failures ? and to be ready to emulate at home what has proven to work elsewhere. The dialogue between the EU and Japan in this area is well-established. We have much to learn from each other’s approach to the very similar problems which confront us, and I am convinced of the usefulness of our regular exchange on regulatory practice and experience.
Since I met with you last year, there have been a number of positive developments. Considerable efforts are now being undertaken to attract more foreign direct investment (FDI) into Japan. In the insurance sector, the regulatory burden has been lightened considerably. Market access in the asset management business has significantly improved. The protection of intellectual property is high on the agenda now, and labour rules have been partially clarified. New legislation on legal services, when implemented, will allow partnerships between Japanese and foreign lawyers to respond to the growing demand for integrated cross-border legal services.
With regard to competition policy in particular, one of the three main topics of my presentation to you last year, the progress has also been encouraging. In April this year, the Japan Fair Trade Commission regained its independence from the Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and Telecommunications (MPHPT). The recent increased focus on enforcement and the determination to clamp down on cartels and bid-rigging has been noticeable. The June 2003 announcement of a review of the Anti-Monopoly Act (AMA) in order to adjust to the rapidly evolving market, focusing particularly on regulations in the public utility sectors such as telecommunications, energy and airlines, and the issue of parallel price increases in oligopoly markets, is very significant. It will be the first revision of the Anti-monopoly Act since 1977. These moves confirm our conviction that the entire system of enforcement measures needs careful review with a view to bolder and more systematic antitrust policy enforcement in the years to come. This would invigorate the competitive landscape of the Japanese economy, thereby satisfying one of the EU’s major regulatory reform requests.
All these examples show that the EU’s dialogue with Japan is fruitful, and that our ongoing regulatory reform efforts produce concrete benefits for both our economies. A key feature of the dialogue is that both our economies are struggling with the same main issues: how to attract investment, how to increase employment, and how adapt and restructure our economy to tackle the dual challenges of an aging society and accelerating globalization. Facing up to these challenges is the only way to rejuvenate our economies and ensure the well-being of our citizens.
The EU’s list of regulatory reform proposals, which I am presenting to you today, refers to a range of issues of particular interest to the EU. However, while we believe in giving a comprehensive account of our concerns, it is equally important to set the right priorities. Sometimes, change will necessarily be a step-by-step process. I would therefore like to concentrate today on two issues of particular importance to the EU : investment and models of regulation.
As far as the investment environment is concerned, the EU welcomes the significantly more pro-active attitude being taken by the Government of Japan towards promoting inward FDI. The Japanese government’s declaration of its goal to make Japan an attractive destination for foreign firms and to double the cumulative stock of FDI in five years has sent an important signal. The ensuing activities have helped to get across a positive message about the changed investment climate in Japan. Japan’s new FDI promotion programme, covering five areas and 74 policies, the Invest Japan scheme, the opening of the Invest Japan Business Support Centre by JETRO, as well as a number of high-profile FDI promotion campaigns abroad are all signs of the unprecedented commitment of the Japanese Government.
Nevertheless, the nexus between FDI and deregulation is crucial. Many of the EU’s reform proposals are designed to have a beneficial effect on the overall investment climate and would help trigger new FDI flows into Japan, even though they may not at first sight seem to be FDI-specific. It is no coincidence that FDI has made most headway in Japan in sectors where deregulation has progressed. At present, in non-manufacturing industries, FDI in Japan is concentrated on a few industries such as wholesale, food service, retail, finance and insurance, as well as telecommunications and broadcasting. In some industries, such as health services, education, electric power, gas, water supply, it is missing entirely. In manufacturing, the presence of foreign affiliated firms is concentrated in four industries: autos and auto parts, computers and appliances. This suggests that if regulatory reform and economic restructuring can be advanced on a broader basis in Japan, inward FDI will follow. A recent comprehensive study by the American Chamber of Commerce in Japan (ACCJ) backs up these points with considerable empirical evidence.
Measures such as the revision of the Commercial Code and incremental improvements in the transparency of administrative decision-making have been steadily making the business environment more attractive to investors. But more needs to be done. As I already pointed out last year, the biggest need for further reform in our view is in the area of mergers and acquisitions (M&A) since most inward FDI in Japan comes as M&A or as follow-up investment driven by earlier M&A, as is the case also in other developed countries. As a general rule, a carefully designed M&A policy would be beneficial for both sides : not only does it provide a foreign acquiring company with a tailor-made entry to the market, it also helps the Japanese company to rid itself of non-core assets and to concentrate on its own strengths.
It is therefore in our view unfortunate that recent regulatory changes in this area have been directed more at facilitating domestic Japanese corporate and group restructuring instead of making cross-border M&A easier. Technically speaking, cross-border mergers are still not permitted. Only mergers with Japanese subsidiaries of foreign firms are allowed. Tax-deferred share swaps using foreign company stock are also not permitted ? M&A by means of such share swaps are permitted only between domestic companies. Even where there is a wholly-owned subsidiary of a foreign parent company, shares cannot be used. So-called “triangular” mergers (using a subsidiary) are only possible in Japan under certain conditions, according to the Industrial Reorganization Law. Allowing cross-border share-for-share M&A on a tax-deferred basis as the rule rather than the exception would play an important role in attracting increased inbound FDI. The continued efforts required by the several ministries and agencies involved to make this proposal a reality demonstrate why a comprehensive strategy is needed.
In this context, let me add a word on the Special Zones for Structural Reform. In principle, these zones are steps in the right direction in the sense that they offer the possibility to try out regulatory reform measures on a local basis, and to get things moving in areas where reform on a larger scale is not yet possible. They may also be useful in order to release the energies of regulatory simplification at local level, and allow initiatives from the grassroots rather than from the top. They should, however, not become a pretext for reducing the drive for genuine reform throughout the country. I therefore believe that, in the final analysis, their usefulness can only be judged by the extent to which the Government turns them into general measures at national level.
From this perspective, we applaud the special zones for distribution, with 365day/24hour customs clearance; special zones for welfare, allowing the private sector to run nursing homes by way of PFI (Private Finance Initiative); and special zones for administrative reform.
On the other hand, there are also more problematic proposals. For example, special zones for medical services where foreign medical professionals are accepted on the condition that provision of medical treatment shall be restricted to individuals of the medical professional’s home country!
I would now like to turn to the second main point of my presentation: models of regulation. As you may recall, I already mentioned last year the telecommunications sector and the need for an independent regulator in order to ensure that the incumbent operator does not retain an unfair competitive edge over more recent entrants. This request remains in our view crucial. The fact that the revised Telecommunications Business Law has failed to recommend the creation of an independent regulator is from this point of view a major set-back. No wonder that, in a recent lawsuit, five major telecoms companies are suing MPHPT over its approval of NTT’s interconnection rate increase, on the grounds that the Ministry failed to follow its own policies, processes or international best practice.
The same point also applies to the postal sector and other areas in which incumbent operators need to be kept in check by an independent referee so that competition can have a chance. I know from our own experience that these are by no means easy issues. In the EU, the European Commission had to overcome long-standing resistance by several EU Member States in order to convince them of the necessity of an independent regulatory body in certain sectors. But the experience shows that our insistence has lead to greater transparency and openness in the market ? to the benefit of new entrants and, ultimately, the consumer.
What we are aiming at is the creation of a level playing field, allowing economic actors to engage in activities where they themselves believe they have a competitive advantage. A real and current example of the need for a level playing field would be the life insurance sector. Here, the postal life insurance business (kampo) is, unlike private sector life insurers, exempt from oversight by the Financial Services Agency. It is therefore able to use this protected position to offer similar products to the private sector at a considerable competitive advantage. The EU believes that the simpler and fairer the rules for everybody, the more successful will be attempts to attract FDI.
While the EU applauds the many positive changes we have seen recently, we have also noted a disappointing stagnation over the past years on a number of market access issues, in particular related to food safety and agricultural products. Many of our Member States have been fighting for years, if not for decades, to have their fruit or vegetable varieties approved for import. Standardization issues, or, more precisely, the non-alignment of Japanese standards with international practice, has been a matter of concern in a range of sectors such as new regulations on the emission of formaldehyde by construction products, the divergence of EU and Japanese lists of approved food additives, or the definition of which cosmetic formulations are covered by the regulatory category of “quasi-drugs”. We are of course perfectly aware that this Council focuses its attention mainly on the domestic reform agenda. But we would also urge you to keep market access issues under review, as, in the long term, regulating according to international best practice both enhances the competitiveness of industry in Japan and improves consumer choice.
We also have some lingering concerns about implementation. While improvements have been achieved in certain areas, this does not always translate into immediate and effective implementation on the ground. In the field of government procurement, for example, foreign companies are often unaware of the possibility to have foreign experience recognized in bidding procedures. To cite a more technical example, significant time and cost still has to be incurred when tank containers already compliant with international regulations are imported into Japan. Some improvements result in inconsistent regulatory situations. For example, in-vitro diagnostics for animal use are now subject to more cumbersome regulatory approval than those for human use. On other occasions, deregulation measures decided at central government level are effectively neutralised at prefectural or local level. An example would be the way in which the introduction of so-called “urgent adjustment areas” has undermined the objective of abolishing restrictions on licenses to retail alcohol. I would therefore urge the Committee not to lose sight of the need to develop appropriate means to monitor the actual implementations of reform measures.
To conclude, I should like to commend the Council for the sterling work it has done over the last three years. We very much hope that the end of your mandate in March 2004 will not stop the process which your work has set in motion. A body such as this, with the expertise to advise on, direct and monitor the reform process, would in our view be most welcome well beyond that date. I would therefore very much hope that the work of this Council will be carried on ? in this form or in another ? and that the voice of the European Union will continue to be received with the same welcome as has been the case in the past.