第5章 少子化社会対策はどのように進展してきたか

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第1節 これまでの少子化社会対策の経緯

(1.57ショックと少子化社会対策)

 1990(平成2)年の「1.57ショック」という言葉が端的に表しているように、90年代になってから、少子化現象が一般の注目を集めるようになった。国では、少子化社会への対応を重要な政策課題として位置付けるようになり、エンゼルプランの策定(1994(平成6)年)、少子化対策推進基本方針の決定(1999(平成11)年)、2003(平成15)年の少子化社会対策基本法の制定や2004(平成16)年の少子化社会対策大綱の決定に至るまで、10年以上にわたり少子化社会対策を講じてきた。
 本章では、90年代からの少子化社会対策の経緯について、1.57ショックからエンゼルプランの策定までの初期、1995(平成7)年から少子化対策推進基本方針の決定や新エンゼルプランの策定までの政府全体の取組として拡大してきた中期、そして2000(平成12)年からの最近の状況と、3期にわけて解説する。
第1‐5‐1図 少子化社会対策に関するこれまでの政府の取組の流れ


1 エンゼルプランの策定

(エンゼルプランの策定)

 「1.57ショック」により出生率の低下傾向が顕在化したときに、政府では早速、「健やかに子どもを生み育てる環境づくりに関する関係省庁連絡会議」の設置(1990(平成2)年8月)や、「ウェルカムベビーキャンペーン」(1992(平成4)年4月)などが行われた。「少子社会」という言葉を一般化させる契機となった「平成4年度国民生活白書」もこの頃(1992年11月)刊行された。ただし、国立社会保障・人口問題研究所による「平成4年将来推計人口」(1992年9月)では、将来の合計特殊出生率(中位推計)を1.80としているように、概して出生率の低下は一時的な傾向としてとらえられていた。政府の取組も少子社会に対する現状認識や、子育てに関する啓発活動が中心であった。
 少子化社会対策の本格的な取組の第一歩が、1994(平成6)年12月、文部、厚生、労働、建設の4大臣合意により策定された「今後の子育て支援のための施策の基本的方向について」(エンゼルプラン)であった。エンゼルプランは、〔1〕子育てを夫婦や家庭だけの問題ととらえるのではなく、国や地方公共団体をはじめ、企業・職場や地域社会も含めた社会全体で子育てを支援していくこと、〔2〕政府部内において、今後概ね10年間に取り組むべき基本的方向と重点施策を定め、その総合的・計画的な推進を図ること、をねらいとした。

(エンゼルプランの概要)

 エンゼルプランでは、次の3点を基本的視点として掲げた。
 〔1〕 子どもを持ちたい人が、安心して子どもを生み育てることができるような環境を整備
 〔2〕 家庭における子育てが基本であるが、家庭における子育てを支えるため、あらゆる社会の構成メンバーが協力していくシステム(子育て支援社会)を構築
 〔3〕 子育て支援施策は、子どもの利益が最大限尊重されるよう配慮
 この基本的視点に立って、ア)子育てと仕事の両立支援の推進、イ)家庭における子育て支援、ウ)子育てのための住宅及び生活環境の整備、エ)ゆとりある教育の実現と健全育成の推進、オ)子育てコストの軽減、という子育て支援のための5つの基本的方向の下に、〔1〕仕事と育児との両立のための雇用環境の整備、〔2〕多様な保育サービスの充実、〔3〕安心して子どもを生み育てることができる母子保健医療体制の充実、〔4〕住居及び生活環境の整備、〔5〕ゆとりある学校教育の推進と学校外活動・家庭教育の充実、〔6〕子育てに伴う経済的負担の軽減、〔7〕子育て支援のための基盤整備という7つの重点施策が列挙された。
 エンゼルプラン策定後、次に述べる保育サービスの充実をはじめ、育児休業給付の実施(1995(平成7)年)、週40時間労働制の実施(1997(平成9)年)、児童福祉法改正による保育所入所方法の見直し(1998(平成10)年)等、エンゼルプランに掲げられた施策が実現された。

(保育サービスの量的拡大と多様化)

 エンゼルプランの策定とあわせ、エンゼルプランの施策の具体化の一環として、保育ニーズの多様化に対応し、緊急に保育対策を促進するため、大蔵、厚生、自治3大臣の合意により「緊急保育対策等5か年事業」が策定された。これは、1995(平成7)年度から1999(平成11)年度までの5年間の計画であり、1999年度末の整備目標を定めて計画的に推進していくこととし、1999年度末までの5年間に、累計で約6,000億円の事業費が追加的に投入されることとなった。
 具体的な内容は、多様な保育サービスの充実として、低年齢児(0~2歳児)保育や延長保育、一時保育、放課後児童クラブ等の量的拡大、保育所の多機能化のための整備として、多機能化保育所の施設・設備の整備、子育て支援のための基盤整備として、地域子育て支援センターの整備が掲げられた。

2 少子化対策推進基本方針と新エンゼルプラン

(人口問題審議会報告)
 「1.57ショック」を契機に少子化対策が講じられるようになったものの、合計特殊出生率は、1990年代半ばになっても、1.57以上に回復するどころか漸減していった。国立社会保障・人口問題研究所の「平成9年将来推計人口」(1997(平成9)年1月)では、将来の合計特殊出生率は5年前の予測から下方修正されて、1.61となった。
 このように少子化が進行し、人口減少社会の到来が現実のものとなる中で、厚生省の人口問題審議会は、1997年10月、「少子化に関する基本的考え方について‐人口減少社会、未来への責任と選択‐」という報告書を取りまとめた。この報告書は、政府の審議会としては初めて少子化という問題を正面から取り上げ、少子化の影響、原因とその背景について総合的な分析を行うとともに、少子化への対応の必要性を明示した。この報告書では、少子化の主な原因は、未婚率の上昇(晩婚化の進行と生涯未婚率の上昇)と夫婦の平均出生児数と平均理想子ども数との開きであるとし、その背景には、ア)個人の結婚観、価値観の変化、イ)親から自立して結婚生活を営むことへのためらい、ウ)育児の負担感、仕事との両立の負担感、エ)結婚・子育ての選択により継続就業を断念した場合の失う利益の増加、オ)教育費をはじめとする子育てコストの増大等をあげている。

(平成10年版 厚生白書)

 その後、「平成10年版 厚生白書」(1998年6月)では、審議会報告を踏まえ、少子社会について更なる問題提起を行った。この厚生白書では、副題を「少子社会を考える‐子どもを産み育てることに「夢」を持てる社会を‐」としているように、少子化が進行した20世紀後半の日本社会の変化を振り返るとともに、「子どもを産み育てることに夢を持てる社会」の実現に向けて、自立した個人の生き方を尊重し、お互いを支え合う家族、自立した個人が連帯しあう地域、多様な生き方と調和する職場や学校の姿を展望した。
 人口問題審議会報告や平成10年版 厚生白書により、少子化の進行や少子社会への対応についての一般の関心は高まることとなった。

(有識者会議の提言)

 1998(平成10)年7月から、内閣総理大臣主宰の「少子化への対応を考える有識者会議」が開催され、同年12月に「夢ある家庭づくりや子育てができる社会を築くために」という提言がまとめられた。有識者会議の構成は、30代、40代という比較的若い世代を中心に、男女はほぼ同数とされた。
 この提言では、若い男女にとって、新たな家庭を築き、子どもを育てていく喜びや楽しさを経験することを困難にするような社会経済的・心理的要因があり、このような制約要因を取り除いていく環境整備が必要であるとし、子育てを社会全体で支援すべきとした。
 提言における具体的な指摘としては、ア)働き方に関する事項では、男女の固定的な役割分業の是正、職場優先の企業風土の是正、仕事と育児の両立支援の充実等が、イ)家庭・地域・教育のあり方などに関する事項では、家事や育児への男女共同参画の推進、子育てを社会全体で支援するという国民的合意、男女共同参画や子育ての大切さについての広報啓発、多様なニーズに即した保育サービスの整備、子育ての経済的負担を社会的に支援する税制や社会保障のあり方等の検討が列挙された。

(少子化対策推進基本方針)

 この有識者会議の提言を受けて、政府は、1999(平成11)年5月から少子化対策推進関係閣僚会議を開催し、また、同年6月には内閣総理大臣の主宰の下、各界関係者の参加により「少子化への対応を推進する国民会議」が初めて開催され、国民的な理解と広がりのある取組を進めていくこととされた。
 少子化対策推進関係閣僚会議では、1999年12月、「少子化対策推進基本方針」を決定した。
 この基本方針では、少子化の原因とその背景として、晩婚化の進行等による未婚率の上昇が原因である、その背景には、仕事と子育ての両立の負担感の増大や子育ての負担感の増大等があるとした。また、少子化対策の趣旨は、仕事と子育ての両立の負担感や子育ての負担感を緩和・除去し、安心して子育てができるような様々な環境整備を進め、家庭や子育てに夢や希望を持つことができる社会にしようとすることであるとした。
 具体的な施策は、〔1〕固定的な性別役割分業や職場優先の企業風土の是正、〔2〕仕事と子育ての両立のための雇用環境の整備、〔3〕安心して子どもを産み、ゆとりをもって健やかに育てるための家庭や地域の環境づくり、〔4〕利用者の多様な需要に対応した保育サービスの整備、〔5〕子どもが夢を持ってのびのびと生活できる教育の推進、〔6〕子育てを支援する住宅の普及など生活環境の整備の6つの項目に沿って、実施することとされた。

(新エンゼルプランの策定)

 1999(平成11)年12月に、少子化対策推進基本方針に基づく重点施策の具体的実施計画として、「重点的に推進すべき少子化対策の具体的実施計画について」(大蔵、文部、厚生、労働、建設、自治の6大臣合意。以下「新エンゼルプラン」という)が策定された。新エンゼルプランは、従来のエンゼルプランと緊急保育対策等5か年事業を見直したもので、2000(平成12)年度を初年度として2004(平成16)年度までの計画となっている。最終年度である2004年度に達成すべき目標値の項目には、これまでの保育サービス関係ばかりでなく、雇用、母子保健、相談、教育等の事業も加えた実施計画となっている。
 施策の主な内容は、〔1〕保育サービス等子育て支援サービスの充実、〔2〕仕事と子育ての両立のための雇用環境の整備、〔3〕働き方についての固定的な性別役割分業や職場優先の企業風土の是正、〔4〕母子保健医療体制の整備、〔5〕地域で子どもを育てる教育環境の整備、〔6〕子どもたちがのびのび育つ教育環境の実現、〔7〕教育に伴う経済的負担の軽減、〔8〕住まいづくりやまちづくりによる子育ての支援、の8つの分野ごとに、具体的に列挙されている。新エンゼルプランの目標値は以下のとおりとなっている。
第1‐5‐2表 新エンゼルプラン(目標値)の概要
(%)
 
平成11年度
目標値
低年齢児受入れの拡大
58万人
16年度 68万人
延長保育の推進
7,000か所
16年度 10,000か所
休日保育の推進
100か所
16年度 300か所
乳幼児健康支援一時預かりの推進
450市町村
16年度 500市町村
多機能保育所等の整備
[11年度補正88か所]
16年度までに 2,000か所
地域子育て支援センターの整備
1,500か所
16年度 3,000か所
一時保育の推進
1,500か所
16年度 3,000か所
ファミリー・サポート・センターの整備
62か所
16年度 180か所
放課後児童クラブの推進
9,000か所
16年度 11,500か所
フレーフレー・テレフォン事業の整備
35都道府県
16年度 47都道府県
再就職希望登録者支援事業の整備
22都道府県
16年度 47都道府県
周産期医療ネットワークの整備
10都道府県
16年度 47都道府県
小児救急医療支援事業の推進
118地区
13年度 360地区(2次医療圏)
不妊専門相談センターの整備
24か所
16年度 47か所
子どもセンターの全国展開
366か所
当面 1,000か所程度
子ども放送局の推進
1,300か所
当面 5,000か所程度
子ども24時間電話相談の推進
16都道府県
当面 47都道府県
家庭教育24時間電話相談の推進
16都道府県
当面 47都道府県
総合学科の設置促進
124校
当面 500校程度
中高一貫教育校の設置促進
4校
当面 500校程度
注:平成11年度は予算ベース。平成12年度以降の進捗状況については、 第2部 第1章 第3節 を参照されたい。


3 2000(平成12)年からの少子化社会対策

(少子化対策プラスワン)

 2000年を迎え、「ミレニアムベビー」効果で、2000年の出生数及び合計特殊出生率とも前年の1999(平成11)年を若干上回った。しかし、2001(平成13)年には再び漸減し、2002(平成14)年1月に公表された将来人口推計では、将来の合計特殊出生率の見通しが、前回(1997(平成9)年)推計の1.61から1.39へとさらに下方修正された。また、少子化の主たる原因として、晩婚化に加え、結婚した夫婦の出生力の低下という新たな傾向が指摘され、少子化がより一層進展するとの見通しが示された。
 このような状況を踏まえ、厚生労働省では、これまでの少子化対策のどこが不十分で、さらに対応すべき点は何なのかを改めて点検し、幅広い分野について検討を行った結果、2002(平成14)年9月、少子化対策の一層の充実に関する提案として「少子化対策プラスワン」を取りまとめた。
 「少子化対策プラスワン」では、従来の取組が、子育てと仕事の両立支援の観点から、保育に関する施策を中心としたものであったのに対し、子育てをする家庭の視点からみた場合には、より全体として均衡のとれた取組を着実に進めていくことが必要であるという基本的考え方に立っている。そして、「子育てと仕事の両立支援」に加えて、「男性を含めた働き方の見直し」、「地域における子育て支援」、「社会保障における次世代支援」、「子どもの社会性の向上や自立の促進」、という4つの柱に沿って、社会全体が一体となって総合的な取組を進めることとされた。
 また、対策の推進方策として、〔1〕国については、政府が一体となって総合的に取組を実施する、また、少子化対策をもう一段推進し、対策の基本的な枠組みや、特に「働き方の見直し」や「地域における子育て支援」を中心とする直ちに着手すべき課題について、立法措置を視野に入れて検討を行い、同年末までに結論を得ること、〔2〕地方については、地方自治体ごとに、行動計画の策定など、少子化対策の推進体制を整備すること、〔3〕企業については、推進委員会の設置や行動計画の策定などの対応が必要であり、内閣総理大臣や厚生労働大臣等から経済団体代表に対して要請を行うこと、が盛り込まれた。

(次世代育成支援に関する当面の取組方針)

 「少子化対策プラスワン」を踏まえて、2003(平成15)年3月に、少子化対策推進関係閣僚会議において「次世代育成支援に関する当面の取組方針」が決定された。
 同取組方針では、急速な少子化の進行は、今後のわが国の社会経済全体に極めて深刻な影響を与えるものであるとし、少子化の流れを変えるために、改めて政府、地方公共団体、企業等が一体となって、従来の取組に加え、もう一段の対策を進める必要があると明示した。基本的な考え方として、家庭や地域の子育て力の低下に対応して、次世代を担う子どもを育成する家庭を社会全体で支援(次世代育成支援)することにより、子どもが心身ともに健やかに育つための環境を整備することを掲げた。
 具体的な施策としては、〔1〕働きながら子どもを育てている人のために、経営者や職場の一層の意識改革を進め、子どもが生まれたときの父親の休暇の取得等の男性の働き方を見直すことや、育児休業取得率の目標値(男性10%、女性80%)に向けた取組の推進、保育サービスの充実など、〔2〕子育てをしているすべての家庭のために、地域における様々な子育て支援サービスの推進や、小児医療の充実、家庭教育への支援の充実、生活環境の整備、社会保障における次世代支援など、〔3〕次代を育む親となるために、中高生が乳幼児とふれあう機会を拡充することや、家庭を築き、子どもを生み育てることの意義に関する教育・啓発の推進などが盛り込まれた。
 また、2003年及び2004(平成16)年の2年間を次世代育成支援対策の基盤整備期間と位置付け、2003年においては地方公共団体及び企業における10年間の集中的・計画的な取組を促進するための「次世代育成支援対策推進法案」を提出するものとするなど、一連の立法措置を講じることとされた。
第1‐5‐3図 次世代育成支援に関する当面の取組方針


(次世代育成支援対策推進法)

 「次世代育成支援に関する当面の取組方針」に基づき、2003(平成15)年及び2004(平成16)年に、次のような立法措置が講じられた。
(1)次世代育成支援対策推進法等(2003年)
 政府は、2003年の通常国会に、次世代育成支援対策推進法案を提出した。この法案は、前述した取組方針の基本的考え方を次世代育成支援対策の基本理念と規定し、次世代育成支援対策のための行動計画について定めている。
 〔1〕国については、主務大臣は地方公共団体及び事業主が行動計画を策定するに当たって拠るべき指針を策定すること、〔2〕地方公共団体については、市町村及び都道府県は、国の行動計画策定指針に即して、地域における子育て支援、親子の健康の確保、教育環境の整備、子育て家庭に適した居住環境の確保、仕事と家庭の両立等について、目標及び目標達成のために講ずる措置の内容等を記載した行動計画を策定すること、〔3〕事業主については、国の行動計画策定指針に即し、労働者の仕事と家庭の両立を図るために必要な雇用環境の整備等に関し、目標及び目標達成のための対策等を定めた一般事業主行動計画を策定すること(301人以上の労働者を雇用する事業主は義務づけ、300人以下は努力義務)、また、事業主からの申請に基づき、行動計画に定めた目標を達成したこと等の基準に適合する事業主を認定すること、などの規定をおいている。
 同法は、2003年7月に成立し、一部の規定を除き、公布の日から施行されている。なお、地方公共団体及び事業主の行動計画策定に関する規定については、2005(平成17)年4月から施行される。また、同法は2015(平成27)年3月までの時限立法である。
 あわせて、政府が同年通常国会に提出した「児童福祉法の一部を改正する法律案」は、地域における子育て支援の強化を図るため、地域における子育て支援事業を児童福祉法に位置付けることで、すべての家庭に対する子育て支援を市町村の責務として明確に位置付け、積極的に行う仕組みを整備するためのものである。同法案も、2003(平成15)年に成立し、一部の規定を除き2005年4月から施行される。
(2)次世代育成支援対策関連3法(2004年)
 次世代育成支援対策を総合的に推進するために、2004年の通常国会には、政府は次の関連する3つの法案を提出した。
 〔1〕児童手当法の一部を改正する法律案
 児童手当の支給対象年齢を小学校第3学年修了まで引き上げるもの
 〔2〕児童福祉法の一部を改正する法律案
 児童虐待防止対策等の充実、新たな小児慢性特定疾患対策の確立を図るもの
 〔3〕育児休業、介護休業等育児又は家族介護を行う労働者の福祉に関する法律等の一部を改正する法律案
 育児休業期間の延長、子の看護休暇制度の創設等を行うもの
 これら関連法案のうち〔1〕の児童手当法の一部改正法は成立し、2004年4月から実施されている。

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