第１節　これまでの少子化対策　「1.57ショック」から「「子どもと家族を応援する日本」重点戦略」まで

●エンゼルプランと新エンゼルプラン

我が国では、1990（平成２）年の「1.57ショック」¹を契機に、政府は、出生率の低下と子どもの数が減少傾向にあることを「問題」として認識し、仕事と子育ての両立支援など子どもを生み育てやすい環境づくりに向けての対策の検討を始めた。

最初の具体的な計画が、1994（平成６）年12月、文部、厚生、労働、建設の４大臣合意により策定された「今後の子育て支援のための施策の基本的方向について」（エンゼルプラン）であり、今後10年間に取り組むべき基本的方向と重点施策を定めた計画であった。

エンゼルプランを実施するため、保育所の量的拡大や低年齢児（０～２歳児）保育、延長保育等の多様な保育サービスの充実、地域子育て支援センターの整備等を図るための「緊急保育対策等５か年事業」が策定され、1999（平成11）年度を目標年次として、整備が進められることとなった。

その後、1999年12月、少子化対策推進関係閣僚会議において、「少子化対策推進基本方針」が決定され、この方針に基づく重点施策の具体的実施計画として、「重点的に推進すべき少子化対策の具体的実施計画について」（新エンゼルプラン。大蔵、文部、厚生、労働、建設、自治の６大臣合意）が策定された。新エンゼルプランは、従来のエンゼルプランと緊急保育対策等５か年事業を見直したもので、2000（平成12）年度を初年度として2004（平成16）年度までの計画であった。最終年度に達成すべき目標値の項目には、これまでの保育サービス関係だけでなく、雇用、母子保健・相談、教育等の事業も加えた幅広い内容となった。

第1-2-1図　少子化対策の経緯

●次世代育成支援対策推進法

2002（平成14）年９月に厚生労働省においてまとめられた「少子化対策プラスワン」では、従来の取組が、仕事と子育ての両立支援の観点から、特に保育に関する施策を中心としたものであったのに対し、子育てをする家庭の視点から見た場合、より全体として均衡のとれた取組を着実に進めていくことが必要であり、さらに、「男性を含めた働き方の見直し」、「地域における次世代支援」、「社会保障における次世代支援」、「子どもの社会性の向上や自立の促進」という４つの柱に沿って、社会全体が一体となって総合的な取組を進めることとされた。家庭や地域の子育て力の低下に対応して、次世代を担う子どもを育成する家庭を社会全体で支援する観点から、2003（平成15）年７月、地方自治体及び企業における10年間の集中的・計画的な取組を促進するため、「次世代育成支援対策推進法」が制定された。同法は、地方自治体及び事業主が、次世代育成支援のための取組を促進するために、それぞれ行動計画を策定し、実施していくことをねらいとしたものであった²。

一般事業主の行動計画を策定した旨の都道府県労働局への届出については、301人以上の労働者を雇用する事業主は義務づけ、300人以下は努力義務とされている³。地方自治体及び事業主の行動計画策定に関する規定は、2005（平成17）年４月から施行されている。

また、次世代育成支援対策推進法に基づき、企業が行動計画に定めた目標を達成したことなどの一定の基準を満たした場合に認定され、認定マーク「くるみん（108ページ参照）」を使用することができる仕組みが2007（平成19）年４月から開始された。

●少子化社会対策基本法と少子化社会対策大綱

2003年７月、議員立法により、「少子化社会対策基本法」が制定され、同年９月から施行された。そして、この法律に基づき、内閣府に、特別の機関として、内閣総理大臣を会長とし、全閣僚によって構成される少子化社会対策会議が設置された。また、同法は、少子化に対処するための施策の指針として、総合的かつ長期的な少子化に対処するための施策の大綱の策定を政府に義務づけており、それを受けて、2004年６月、「少子化社会対策大綱」が少子化社会対策会議を経て、閣議決定された。

大綱では、少子化の急速な進行は社会・経済の持続可能性を揺るがす危機的なものと真摯に受け止め、子どもが健康に育つ社会、子どもを生み、育てることに喜びを感じることのできる社会への転換を喫緊の課題とし、少子化の流れを変えるための施策に集中的に取り組むこととしている。そして、子育て家庭が安心と喜びをもって子育てに当たることができるよう社会全体で応援するとの基本的考えに立って、少子化の流れを変えるための施策を国をあげて取り組むべき極めて重要なものと位置づけ、「３つの視点」と「４つの重点課題」、「28の具体的行動」を提示している。

第1-2-2図　少子化社会対策大網の３つの視点と４つの重点課題

●子ども・子育て応援プラン

少子化社会対策大綱に盛り込まれた施策について、その効果的な推進を図るため、2004年12月、少子化社会対策会議において、「少子化社会対策大綱に基づく具体的実施計画」（子ども・子育て応援プラン）が決定され、2005年度から実施されている。

子ども・子育て応援プランは、少子化社会対策大綱の掲げる４つの重点課題に沿って、国が、地方自治体や企業等とともに計画的に取り組む必要がある事項について、2005年度から2009（平成21）年度までの５年間に講ずる具体的な施策内容と目標を掲げ、施策の項目数は約130に及ぶ総合的な計画である。また、子ども・子育て応援プランでは、サービスの受け手である国民の目線も取り入れることによって、国民の側からみて、「子どもが健康に育つ社会」、「子どもを生み育てることに喜びを感じることのできる社会」への転換がどのように進んでいるかわかるよう、おおむね10年後を展望した「目指すべき社会」の姿を提示している。

子ども・子育て応援プランに盛り込まれた目標値については、策定当時、全国の市町村が策定作業中の次世代育成支援に関する行動計画における子育て支援サービスの集計値を基礎において設定されている。全国の市町村計画とリンクしたものにすることにより、子ども・子育て応援プランの推進が、全国の市町村行動計画の推進を支援することにもなる。

第1-2-3図　「子ども・子育て応援プラン」の概要

●新しい少子化対策

2005年、我が国は1899（明治32）年に人口動態の統計をとり始めて以来、初めて総人口が減少に転じ、出生数は106万人、合計特殊出生率は1.26と、いずれも過去最低を記録した。

こうした予想以上の少子化の進行に対処し、少子化対策の抜本的な拡充、強化、転換を図るため、2006年6月、少子化社会対策会議において「新しい少子化対策について」（以下「新しい少子化対策」という。）が決定された。

「新しい少子化対策」は、少子化対策の抜本的な拡充、強化、転換を図るため、[1]社会全体の意識改革と、[2]子どもと家族を大切にする観点からの施策の拡充という２点を重視し、40項目にわたる具体的な施策を掲げている（第１‐２‐４図参照）。

特に、家族・地域のきずなの再生や社会全体の意識改革を図るための国民運動の推進を強調していること、親が働いているかいないかにかかわらず、すべての子育て家庭を支援するという観点から、子育て支援策の強化を打ち出していること、子どもの成長に応じて子育て支援のニーズが変わっていくことに着目し、妊娠・出産から高校・大学生期に至るまで、子どもの成長に応じて、年齢進行ごとの４期に分けて子育て支援策を掲げていること、などが特徴的な点といえる。

「新しい少子化対策」を受けて、児童手当制度における乳幼児加算の創設（３歳未満児の児童に対する児童手当の月額を従来の5,000円から一律１万円に引き上げ）、生後４か月までの全戸訪問事業（こんにちは赤ちゃん事業）の実施、育児休業給付率の引き上げ（育児休業の取得促進を図るため、育児休業給付の給付率を休業前賃金の40％（うち、職場復帰後10％）から50％（同20％）に引き上げ）、放課後子どもプランの推進、企業が一定要件を満たす事業所内託児施設を設置した場合における税制上の優遇措置などが講じられた。

第1-2-4図　新しい少子化対策の概要

●「子どもと家族を応援する日本」重点戦略

平成18年将来推計人口において示された少子高齢化についての一層厳しい見通しや社会保障審議会の「人口構造の変化に関する特別部会」の議論の整理等を踏まえ、2007（平成19）年２月、少子化社会対策会議において「子どもと家族を応援する日本」重点戦略（以下「重点戦略」という。）の策定方針が決定され、同会議の下に「子どもと家族を応援する日本」重点戦略検討会議（以下「重点戦略検討会議」という。）が設置された。

重点戦略検討会議は、結婚や出産・子育てに関する国民の希望と現実のかい離に注目し（第１‐２‐５図参照）、国民の希望を実現するには何が必要であるかに焦点を当てて検討が進められた点が特徴であり、４つの分科会を設けて検討が進められ、2007年６月の中間報告を経て、同年12月にとりまとめられた。

第1-2-5図　結婚や出産・子育てをめぐる国民の希望と現実とのかい離～急速な少子化を招いている社会的な要因～

我が国は、欧州諸国に比べて現金給付、現物給付を通じて家族政策全体の財政的な規模が小さく、家族政策を支える負担についての明確な国民的合意も形成されているとは言い難い状況であることなどが指摘されている（第１‐２‐６図、第１‐２‐７図参照）。

第1-2-6図　各国の家族関係社会支出の対GDP比の比較（2003年）

各国の家族関係社会支出の対GDP比の比較（2003年）（CSV形式：1KB）

第1-2-7図　各国の社会保障給付費の構成比（2003年）

各国の社会保障給付費の構成比（2003年）（CSV形式：1KB）

重点戦略においては、就労と結婚・出産・子育ての二者択一構造を解決するためには、「働き方の見直しによる仕事と生活の調和（ワーク・ライフ・バランス）の実現」とともに、その社会的基盤となる「包括的な次世代育成支援の枠組みの構築」（「親の就労と子どもの育成の両立」と「家庭における子育て」を包括的に支援する仕組み）を「車の両輪」として、同時並行的に取り組んでいくとことが必要不可欠であるとされている（第１‐２‐８図参照）。また、少子化対策の推進の実効性を担保するために、「利用者の視点に立った点検・評価とその反映」が必要であること、次世代育成支援が十分に効果を発揮するために国民の理解と意識改革が必要であることも指摘されている。

第1-2-8図　「子どもと家族を応援する日本」重点戦略策定の視点

「働き方の見直しによる仕事と生活の調和の実現」については、2007年７月、内閣官房長官を議長とし、関係閣僚、経済界や労働界、地方の代表者及び有識者で構成する「ワーク・ライフ・バランス推進官民トップ会議」が設けられ、同年12月、「仕事と生活の調和（ワーク・ライフ・バランス）憲章」（以下「憲章」という。）及び「仕事と生活の調和推進のための行動指針」（以下「行動指針」という。）が決定された（第１部 第３章参照）。憲章及び行動指針は、重点戦略に「車の両輪」の一方として反映されている（第１‐２‐９図参照）。

第1-2-9図　重点戦略策定の視点[1]

「包括的な次世代育成支援の枠組みの構築」については、[1]親の就労と子どもの育成の両立を支える支援、[2]すべての子どもの健やかな育成を支える対個人給付・サービス、[3]すべての子どもの健やかな育成の基盤となる地域の取組、といった観点から効果的な財政投入が必要であるとされている。また、欧州諸国の経験に照らせば、とりわけ現物給付の充実を図り、女性をはじめ働く意欲を持つすべての人の労働市場参加と国民の希望する結婚・出産・子育てを可能にする社会的基盤を構築することが喫緊の課題とされている（第１‐２‐１０図参照）。

第1-2-10図　重点戦略策定の視点[2]

また、重点戦略では、効果的な財政投入の必要性を「未来への投資」と位置付け、国民が希望する結婚や出産・子育ての実現を支えるための児童・家族関係の給付やサービスについて推計を行い、追加的に必要となる社会的なコストは1.5兆円～2.4兆円になるとしている（第１‐２‐１１図参照）。

第1-2-11図　仕事と生活の調和の実現と希望する結婚や出産・子育ての実現を支える給付・サービスの社会的なコストの推計

第1-2-12表　支給額、支給対象年齢について各種の前提をおいた児童手当給付額の機械的試算

支給額、支給対象年齢について各種の前提をおいた児童手当給付額の機械的試算（CSV形式：1KB）