OTO番号(671)

ＯＴＯ番号	671	各省庁番号	法-1
受付日付	平成16年11月1日	受付省庁	内閣府
担当省庁	法務省	関係法令	出入国管理及び難民認定法
苦情申立者	外国人経営者	輸入先	パキスタン
事例名	外国人経営者の在留資格基準の明確化
処理内容	1．苦情の概要 ①経緯 (1)問題の発端　申立人は、平成5年11月に来日し、以来日本に滞在している。当初は在留資格「技術」を取得して就労していたが、平成9年有限会社設立を契機に、在留資格「投資・経営」への変更申請を行い、これが認められ、以来平成15年5月まで、同資格が認められてきた。　ところが、平成15年5月東京入国管理局（以下「東京入管」という。）にビザの更新申請を行ったところ、経営状況に大きな変化がないにも関わらず、在留資格「投資・経営」が認められず、その後平成15年5月からは在留資格「短期滞在」、平成16年9月からは出国準備のための在留資格「特定活動」しか認められなかった。 (2)在留資格の審査結果の理由を不告知　平成16年7月通知の不許可処分に際して、東京入管担当者に不許可の理由を尋ねたところ、説明された理由は「経営不振、赤字」であったが、不許可の理由として十分と思われなかったため、再度問い合わせたところ「経営不振であることと、事務所の名義が本人でないこと」という理由であるとされ、再再度東京入管を訪問し、理由を確認したところ「経営不振は理由ではなく、事務所の名義が本人でないことが理由」と初めて本当の理由を説明された。 (3)在留資格の審査基準の不明瞭性　東京入管担当者の説明によれば、「出入国管理及び難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令」（以下、「法務省令」という。）で定める在留資格「投資・経営」の審査基準である「当該事業を営むための事業所として使用する施設が本邦に確保されていること」の審査において、実際的な事業活動に関係なく事務所の賃貸契約上の名義により判断されるとしているが、当該判断基準について、東京入管担当者は「常識的に当たり前」という理由で公表しておらず、申請者である申立人は、申請時に知ることができなかった。 (4)在留資格の審査の恣意性　平成15年10月通知の不許可処分の際には、東京入管担当者から「従業員を2名雇用していることが確認できないこと」が原因との説明を受け、同時に同条件を充足させるようにとの指導があったことから、当時出資者兼取締役であった者を取締役を解任し従業員として雇用することにより同条件を充足させ、平成15年10月再度申請を行ったところ、今度は会社事務所の賃貸契約が取締役であった同出資者の名義になっているために不許可とされたものである。　なお、法務省に確認したところ、500万円以上の投資が確認されれば、2名以上を雇用する条件は満たす必要がないということが後から判明した（当該会社への申立人の出資額は925万円）。 ②問題点　在留資格「投資・経営」は、外国人が日本において企業経営活動を行うに当たって基礎となるものであり、これを安定的に取得することは、安定的に企業経営を行うに当たって必要不可欠である。従って、申請者としては当然、審査を通過させるよう条件を整える心構えである。ところが審査基準そのものが不明瞭であることから、条件を整えようにも整えることができないため、申請を行っても不許可とされる危険を回避できない。このようにいつ在留資格「投資・経営」の申請が不許可となり、経営者が日本に滞在できない状況が発生するか予測ができないことが、経営の安定性を損なう要因となっている。　なお、審査基準が不明瞭であっても、申請に対する審査結果の正しい理由が明確に申請者に伝えられれば、この段階で是正すべき要件が明確となるが、それもなされていない（本件の場合、示された“理由”が変遷し、当初は事実と異なる説明がされている。）。　このように、現状の入国管理では、審査基準と不許可の理由が明確にされておらず、このことが申請者に対して法令に沿った形を把握する機会を与えず、申請者の申請内容に不備を生成させる状況となっていると同時に、審査を通過させるか否かを入国管理局が恣意的に決定するという状況を生じさせており、こうした状況が、外国人が日本で起業して活動を行っていく上で大きな障害となっている。　申立人会社は日本における過去７年間にわたる企業活動において、公的機関からの受賞歴も含む数々の実績を有しており、かつて借入先金融機関も含め民間企業から外国人だからという理由で差別的な扱いを受けたことはないが、今回の在留資格「投資・経営」の申請不許可により、取引先企業等から外国人が経営する企業の安定性に疑念が生じている。　対日投資並びに外国人の技術者・起業家の積極的な受入れが日本国政府の方針として示されているところ、上記のような状況は、当社のみならず、これから日本において起業していこうとする外国人にとって、確実に不利な結果をもたらすものであり、今後の対日投資等にも障壁となる可能性がある。 ③改善要望等　上記の問題を踏まえ、以下のように問題の改善等を求める。 (1)審査基準の明確化　認められる事項と認められない事項を明確に示し、申請者が法令に沿った形を把握できるようにする。入管担当者が言う「常識」ではなく、明文によって示された審査基準を元に審査が行われるようにする。 (2)審査基準の公表　上記で設定した審査基準を公表し、申請者が確実に知り得る方策を実施する。　なお、在留資格「投資・経営」の在留期間には1年と3年があるが、どのような条件でそれが区別されているのかが不明であり、これについても明確化すべきである。 (3)審査結果と理由の明示　審査結果が不許可の場合、その理由を審査基準に照らし申請者が理解できるように明確に「通知書」で説明する。 (4)国の方針を反映した入国管理の実現　対日投資並びに外国人の技術者・起業家を積極的に受け入れていくという国の方針に鑑み、「投資・経営」の在留資格の審査に当たっては、企業の株主・取引先・金融機関等への責任に及ぼす影響も十分に考慮する。　なお、昨年来の申請に際しては、審査に多大な時間を要するようになっているが、ビザ更新申請後審査結果が出るまでに在留期限が切れると、実質ビザがない状態となり、ビジネス上での国外出張や金融機関との新しい契約に支障をきたすことから、審査の迅速化についても検討されたい。 (5)在留資格「投資・経営」の審査基準について　在留資格「投資・経営」申請の不許可理由として、東京入管は申立人に対し、①「経営不振、赤字」、②「事務所の名義が本人でないこと」を挙げているが、そもそも法務省令等にそのような要件は明記されていないところであり、これらが理由として挙げられた理由を明確にされたい。 (平成16年12月2日　意見№2） 1. 苦情発生の背景にあると判断される事項　法務省回答の内容から、現行の入管法、法務省令、入管行政に以下の問題点があることが、曖昧な審査基準や入管の恣意的な審査等の苦情原因を生み出す根本にあると判断される。問題点1）現行の入管法および法務省令、入管行政は、起業と継続的な企業運営が、近年においては大規模な資本と施設がなくても実現可能であることを想定していない。従って、大規模な資本と施設のない企業の審査にあたっては、入管が時として「常識」と称する裏の審査基準により恣意的な審査がなされている。しかもその審査は実態を捉えておらず、形式審査に終始している。問題点2）現行の入管法および法務省令、入管行政は、外国人が技術ベンチャー企業を起こすことを想定していない。従って、技術ベンチャーによくある起業後の投資とそれによる赤字を頭から否定的に捉え、企業の経営状況を赤字額のみによって画一的に判断している。　従って昨今の企業形態の変化、経済情勢の変化を鑑みるとともに、政府・財界が打ち出している外国人技術者・外国人起業家の積極的な受入れを方針と一致した入管行政を実現すべく、その抜本的な再検討と改善を依頼したい。 2. 法務省回答への反論（各論）（1）審査基準の明確化　今回の苦情申入れで特に問題としているのは、入管法で具体的に規定されていない、また法務省令で明定されていない、さらに法務省のホームページに具体的な取扱いが掲載されていないが、実際の在留資格審査において入管が基準としている、入管が時として「常識」と称する裏の審査基準が存在することである。　申請の結果を左右するすべての審査基準については、申請者が申請時に認知できるよう、明文化されるべきである。（2）審査基準の公表　上述1で示した問題点があり、企業形態の変化、経済情勢の変化を織り込んだ入管行政が行われていない現状においては、在留資格についての具体的な取扱いの明確化は未だ十分ではない。　申請の結果を左右するすべての審査基準について、まず明確化するとともに、申請者が申請事前に必ず認知できる公開の手段を講ずるべきである。　また、在留期間決定の理由として、「本件のように年間売上高１,700万円、損失4,700万円の事業所の経営状況」を挙げ、ことさらに経営不振を印象づけようとしているが、これは「投資・経営」の在留資格喪失後の数字を引用したものであることから、理由にはならない。（3）審査結果と理由の明示　通知書に記載されている不許可の説明をする文章は、「相当の理由があるとは認められない」「やむを得ない特別な事情に基づくものとは認められない」等、2～3行で曖昧に記述されており、これでは、申請者はなぜ不許可にされたのか正確な理由を理解することができない。審査に裏の基準が存在したり、恣意的な審査が行われている現状では、申請者は不許可の理由を理解する機会がますます奪われている。　まずは、審査基準の明確化を図ることが求められるが、それとともに、申請が要件に適合していないために不許可とされる場合、どの点が適合していないのかについて、入管は通知書に記述するべきである。この「どの点」を記述する範囲としては、その記述を申請者が読めば、その他の説明がなくとも、改善を図り、要件に適合した再申請ができる範囲であるべきである。（4）国の方針を反映した入国管理の実現　起業後のベンチャー企業は、「新規事業」であることから在留期間が1年となることが多く、企業には「過去の実績」はもちろん、「規模」がない場合が多いため、「不法残留等の問題が発生するおそれ」が多いと見なされることになる。そのため、起業後のベンチャー企業の経営者のビザは、許可される在留期間が短いにも関わらず、審査に多大な時間が掛かることになってしまう。このことが起業後で企業体力の比較的小さなベンチャー企業にとっては大きな負担となる。在留審査の迅速化・簡素化を図る措置がとられているが、それは大企業や公的組織を視野に入れた措置となっている。　先の私の申請から審査結果が出るまで実に9ヶ月を要しており、実態も把握されない上、あまりに不必要に時間が掛かりすぎている。この期間は、会社は代表者である私の就労ビザがないため、金融機関との新規契約ができない上、自身が外国に行くことができない等、事業活動を大きく阻害される。　起業後のベンチャーは、安定した大企業に比べて、企業株主、取引先、金融機関等からの信頼を受けにくい。入管の不明瞭な審査基準と恣意的な審査によって、経営者の在留資格が不当に不許可となる可能性はできる限り排除されなければならない。（5）在留資格「投資・経営」の審査基準について　「投資・経営」の在留資格の審査の基準は、法務省令「出入国管理および難民認定法第7条第1項第2号の基準を定める省令」の一で、次のいずれにも該当していることとされている。イ　当該事業を営むための事業所として使用する施設が本邦に確保されていること。ロ　当該事業がその経営又は管理に従事する者以外に二人以上の本邦に居住する者（法別表第一の上欄の在留資格をもって在留する者を除く。）で常勤の職員が従事して営まれる規模のものであること。 1)このうち、ロの規模については、「投資されている額が500万円以上あり、かつ、500万円以上の投資額が継続して維持されることが確認される場合」とのガイドラインが定められている。　申立人は自らが経営する会社の資本金1000万円のうち925万円を出資しており、上記ガイドラインの定めを充足している。所管省は、「「投資・経営」の在留資格の認定は，本邦において事業の経営を開始し，又は本邦における事業に投資して又はそのようなことを行った外国人に代わってその事業の経営・管理を行うものであることから，その活動が継続して行われることが必要であり，従ってまた，当該事業が継続して行われることが同在留資格に該当すると言えるために重要な要素となる。」とするが、そのような規定は存在せず、所管省はそのような存在しない規定に基づいて、恣意的に在留資格の審査を行っているものである。　また、そのような恣意的な判断基準に基づいて行った「経営・管理を行おうとする事業に関し，赤字が継続していることは，この事業の継続性を考える上で疑問を生ぜしめる要素である。」との判断自体、次に述べる通り、不適切なものである。　私が先に在留資格の申請を行った際、私が経営する会社の経営状況について具体的な調査・分析が行われることがないまま、「赤字がある」という理由だけで、経営不振と決め付けられた。　しかし、企業にはさまざまな種類があり、ヒト、モノ、金の投下スタイルはさまざまであり、必ずしも常に安定した売上と規模を必要とするわけではない。特に技術ベンチャーは、事業による付加価値創造の可能性が大きく、将来の大きな利益を見込んで初めに大きな投資を行うことが多いため、起業後の赤字は珍しいことではない。そのような事業の継続性は、単純に赤字額のみで判断できるものではない。保有する技術力や知的財産、付加価値の創造力、市場価値などで多面的に分析され、最終的には株主と経営者の意思により確認されるべきである。それらの分析と確認がされないまま、入管が恣意的な審査により会社に引導を渡すようなことは許されるべきではない。入管がそのようなことをする可能性を持つとすれば、起業後のベンチャーは株主、取引先、金融機関等から信頼を受けて事業を行うことができなくなってしまう。（ただし、東京入管担当者に直接不許可理由の説明を受けた折、確認した事実としては、この経営不振の項目は不許可とした主理由ではなく、事務所名義が会社または代表者でないことが今回の不許可の理由であるとのことであった。） 2）法務省令が定める「事業所が本邦に存在すること」という基準について、事務所の賃貸契約が「会社名義や代表者名義でない賃貸借契約であった場合は事務所の確保について問題がないと認められる場合もあるが、特に合理的な理由を示さない限り、事務所が確保さえているとの要件に適合しているとは判断できないとされる」と法務省回答にあるが、そのような審査基準があること自体、申請者は申請時に知るすべがない。又、実態として、私の会社が事業活動を実施する上で、現事務所の賃貸契約の名義が誰であるかは、なんらの支障原因にもなっていない。　一般的に、会社の事務所の賃貸借契約が会社名義や代表者名義でないことは珍しいことではない。また、当社の場合、賃貸借契約の名義は当社への出資者であり、契約主は会社の利益に無関係ではない。　「会社名義や代表者名義でない賃貸借契約であった場合」には事業所の確保が行われていないと認定されるというのは、不当である。１.担当省から以下のとおり回答。 (1)審査基準の明確化　入管法では別表により各在留資格を設け、我が国の外国人の受け入れ方針を明らかにするとともに、在留資格をもって在留する外国人が本邦において如何なる活動を行うことができるかを具体的に規定し，在留外国人の法的地位の安定化を図っている。さらに、一部の在留資格による上陸の許可については、外国人の入国・在留が日本の経済や国民生活に及ぼす影響等の面から許可する外国人の範囲について、学歴や報酬額等についての基準を設け、法務省令の形で明定している。　一方、在留資格の変更申請については、本邦において在留資格に該当する活動を行うことのほか、「提出された文書により在留資格の変更を適当と認めるに足りる相当の理由があるときに限り，これを許可する」ことができ、さらに「短期滞在の在留資格をもって在留する者の申請については、やむを得ない特別の事情に基づくものでなければ許可しないものとする。」ことが入管法第20条に規定されており、審査に当たってはこれら明文の規定に沿った形で審査が行われるものである。 (2)審査基準の公表　「投資・経営」の在留資格を始め、いくつかの在留資格についての具体的な取扱いについて法務省のホームページに掲載し、いかなる場合に許可を受けられるかについての明確化を図っているところである。　また、在留期間については原則として３年とする取扱いを行っている。しかしながら、例えば当該事業が新規事業に当たり、事業の継続性を確認する必要がある場合、本件のように年間売上高1,700万円、損失4,700万円の事業所の経営状況から、事業が継続的に行われるかを短期間に確認する必要がある場合、あるいは前の在留期間中に経営者等に何らかの違反行為等があった場合で、その後の在留状況を確認する必要がある場合等については「１年」の期間を決定する取扱いを行っている。 (3)審査結果と理由の明示　本件不許可通知に当たっては，入管法第20条に規定する要件に適合しないことを通知書に記載し、通知したものである。 (4)国の方針を反映した入国管理の実現　平成15年度の総合規制改革会議の第３次答申において「在留資格認定証明書の申請の審査の迅速化・簡素化」を措置することが答申されたことを受けて過去の実績や規模等から不法残留等の問題が発生するおそれが少ないと認められる機関に係る申請については優良企業に係る申請として短期間に審査・処分を行う取扱いを行っており、申請案件の大多数はこれにより処理されている。　他方、申請に対する審査を行うに当たっては、例えば会社の存在そのものに疑義が認められる場合等慎重な審査が求められる案件があり、必要がある場合には会社の実態を把握するための実態調査を行う場合や、あるいは疎明資料の追完や説明書の提出を求めることにより許可要件を満たしているものか否かの判断を行うことになる。この場合、実態調査に必要となる時間や追完資料を申請人側が用意するために一定の時間が必要となることになり、このことにより審査結果が通常の案件よりも遅くなる場合がある。 (5)在留資格「投資・経営」の審査基準について　「投資・経営」の在留資格は、外国人が本邦において投資した企業の経営を行う場合等を対象とする資格であるが、同在留資格に限らず入管法別表に規定されている在留資格を取得するためには、必ず同別表の下欄に規定されている活動あるいは同別表の下欄に規定されている身分を有した者としての活動に該当していなければならず、審査に当たっては本邦においてこのような在留資格に該当する活動を行うことが認定されなければならない。　「投資・経営」の在留資格の認定は、本邦において事業の経営を開始し、又は本邦における事業に投資して又はそのようなことを行った外国人に代わってその事業の経営・管理を行うものであることから、その活動が継続して行われることが必要であり、従ってまた、当該事業が継続して行われることが同在留資格に該当すると言えるために重要な要素となる。　経営・管理を行おうとする事業に関し、赤字が継続していることは、この事業の継続性を考える上で疑問を生ぜしめる要素である。また投資・経営の在留資格については別に法務省令をもって基準が定められており、同基準として事業所が本邦に存在することが求められているが、通常、事業所は賃貸の場合、会社名義あるいは代表者名義で契約が行われ、会社名義や代表者名義でない賃貸借契約であった場合は事業所の確保について問題がないと認められる場合もあるが、特に合理的な理由を示さない限り、事業所が確保されているとの要件に適合しているとは判断できないとされる。　本件については、不許可理由は通知書記載のとおりとなるが、東京入管が「経営不振・赤字」及び「事務所の名義が本人でないこと」の説明を行ったとすれば、前者は企業体が継続的に存立し、投資・経営の活動を継続して行うことができるか否かの検討を行った結果，確実に継続的活動が行われると認定できないとの結論に達したものと、また後者は事業所の確保が行われているとの認定ができないものとの判断に達したものである。（平成16年12月13日回答） (1)審査基準の明確化　入管法は別表で在留資格ごとに本邦において如何なる活動を行う者が当該在留資格を取得することができるかを具体的に規定しており、また「投資・経営」を含む一部の在留資格については更に法務省令をもって上陸許可の要件となる基準を明文で規定している。この基準は上陸許可に関するものではあるが、在留資格の変更及び在留期間の更新等についても、上陸許可の場合に準じた取扱いをしている。このため，在留資格の変更の許可の要件は、法律上は、在留資格の変更を適当と認めるに足りる相当の理由があることと定められているが、実際には、申請人が行おうとする活動が入管法別表の下欄に定める活動に該当するか否か（在留資格該当性）、上記基準に適合するか否か（基準適合性）及び過去の在留状況に問題がないか等を審査して許否の判断をしている（入国在留審査要領関係部分別添（＝添付略）のとおり）。　このうち前二者の要件は，入管法及び法務省令により具体的に明定されているものである。一方、「過去の在留状況に問題のないこと」については明文の規定はないが、実務運用上は過去の違法行為や虚偽申請を問題としているものである。 (2)審査基準の公表　同上 (3)審査結果と理由の明示　不許可又は不交付の理由については、不許可又は不交付の通知書に理由の要旨を記載することとしている。なお、「短期滞在」の在留資格からの在留資格変更申請に対しては、入管法第２０条が「短期滞在の在留資格をもって在留する者の申請については、やむを得ない特別の事情に基づくものでなければ許可しないものとする」と規定していることから、通常、同規定を不許可理由として引用している。いずれにしても、不許可理由については、同通知書の記載のみではなく、必要に応じてあるいは申請人からの求めに応じて、さらに具体的な説明を行っている。 (4)国の方針を反映した入国管理の実現　(1)の基準は、法務省令をもって定めているものであるが、入管法上「我が国の産業及び国民生活に与える影響その他の事情を勘案して」定めることとされているとともに、関係行政機関の長との協議を経て定めることとされており、その意味で国内の関係行政分野における要請等を踏まえて、その時点での我が国の外国人の受入れ方針を示すものとなっている。 (5)在留資格「投資・経営」の審査基準についてア　在留資格該当性について　入管法別表第一の上欄に規定される各在留資格は，外国人が本邦において行う活動に着目して設けられている資格であり、本邦在留中、当該活動が継続的に行われることを前提として許可されるものである。　しかし、本件については、会社の経営状況に関し、資本金額や売上高にに比して相当多額の赤字が連続している等の事情があり、申請人の行おうとする投資・経営活動の継続性に疑義が認められる。イ　基準適合性について　「投資・経営」の在留資格に関して法務省令で定める基準の一つとして，申請人が経営・管理に従事する事業について「当該事業を営むための事業所が本邦に存在すること」が定められているが、本件の場合、本社とされている施設の賃貸借契約上の使用目的は住居であり、かつ賃貸借の契約も会社ではなく個人名義で行われている。会社が事業所として保有する施設は当該会社が所有し又は賃借するものであるのが当然であり、個人名義のものを使用するのであれば，そのことについて合理的な理由が必要であるとともに、実態調査を行って当該施設の状況を確認の上、事業所としての実態を有しているとは言えないと判断されたものである。　なお、事業所の電話の契約の名義人も会社ではなく個人である。ウ　過去の在留状況について　申請人は平成15年５月14日の在留期間更新申請に際して、従業員に関し虚偽の申立てを行っており、在留状況が良好とは言えない。（本件は、平成16年12月7日に開催された第35回ＯＴＯ推進会議に報告され、特に重要な論点を含む個別苦情として平成16年度問題提起プロセスにおける個別審議案件とされた。ＯＴＯ推進会議では、平成17年1月31日に専門家会議を開催し、同年3月18日の第36回ＯＴＯ推進会議において意見をとりまとめた。これを受けて、ＯＴＯ対策本部として、下記の対応が決定されたことにより、本件の処理も終了となった。）「市場開放問題についての対応」（平成17年3月24日、市場開放問題苦情処理対策本部決定）（抜粋）　外国人経営者の在留資格基準に関し、以下の対応を取る。 (1)「投資・経営」活動を行う上で当該事業の継続性が必要とされることについて、その具体的事例等を解説し、公表する。 (2)①事業の継続性は総合的に判断すべきものである旨を各入国管理局に対して改めて周知徹底する。また、②法務省令で定める事業所の確保の基準について、どのような場合に事業所が確保されていると判断されるか、具体的事例等を解説し、公表する。さらに、③住居を兼ねていても事業所の確保を認める場合については、審査上のガイドラインを作成する。 (3)不許可（または不交付）処分にあたっては、より詳細な理由を通知書に記載することとする。 (4)①再度各入国管理局に対して、平成12年3月のＯＴＯ対策本部決定を受けて作成された投資規模に関するガイドラインの趣旨を徹底するとともに、裁量行政を極力排除する。さらに、同趣旨を徹底させるため、②在留資格「投資・経営」の申請に際して提出を求める資料に、投資額を確認するための書類を含めるよう、速やかに施行規則の改正を行う。
処理分類	A	検討の方向	①－イ
備考	平成16年11月 8日付文書にて回答平成16年12月13日付文書にて回答平成16年度問題提起プロセスにおいて検討平成17年3月18日、苦情申立者は再申請の結果、在留資格「投資・経営」を取得

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