第２章　施策推進の経緯と近年の動き

第１節　施策推進の経緯

１　基本法制定前の障害者に係る主な立法

第二次世界大戦後の我が国における障害者施策は、戦争によって被害を受けた多くの子どもを救うため、昭和22（1947）年に障害児施策を含む児童福祉の基本施策を定めた児童福祉法の制定から始まったといわれており、同年には学校教育法が制定され、障害のある児童生徒への教育を含んだ新しい学校教育制度が開始した。

次いで、昭和24（1949）年に身体障害者福祉法が制定された。当時この法律は、身体障害者自らの努力によって更生することを前提として、国及び地方公共団体がこれを援助し、必要な保護を行い、国民もこれに協力する責務を定め、もって身体障害者の生活の安定に寄与する等その福祉の増進を目的としたものであった。

また、昭和25（1950）年に精神障害者に対する医療、保護の充実、社会復帰の促進等を目的とした精神衛生法が制定された。

さらに、昭和35（1960）年、子どもから成人に至るまで一貫した知的障害に関する援護事業の整備を図ることを目的とした精神薄弱者福祉法（現在の知的障害者福祉法）と身体障害者の雇用を促進し、職業の安定を図るための身体障害者雇用促進法が制定された。

これらの法律の成立など、障害者施策は着実に進展していったものの、身体障害、知的障害、精神障害（いわゆる３障害）でそれぞれ別個の枠組みで施策が進められ、また福祉を中心としつつ、雇用、教育、医療といった行政分野別に施策が進められて行く傾向にあった。

（１）基本法の制定

そのような中、障害当事者及び障害当事者を支援する各方面の関係者により、身体障害者及び知的障害者の総合施策を推進するための基本法制定を求める声が高まり、昭和45（1970）年には「心身障害者対策基本法」が各党派一致の議員立法で成立するに至った。

この法律は、主に身体障害者と知的障害者を対象にするものではあったが、各省庁が所管する障害者に関連する個別法律に共通する、文字通り障害者施策に関する基本的な法律として制定されたものであり、本法の制定により、我が国における総合的な障害者施策推進の基本理念が初めて法的に確立したといえる。平成５年には法律の名称が「障害者基本法」に改められ、その際に精神障害者はこの法律に規定する障害者に含まれることが明確に定められた。また、平成23年の改正により、発達障害者が含まれることが明確に定められるとともに、難病に起因する障害を持つ者も含まれることも解釈上明らかとなっている。

また、後述の「国際障害者年」や政府による国内の長期計画の策定といった動きに先駆したものであり、当時として画期的な法律であったといえる。

（２）国際障害者年などと初の長期計画（昭和57年度～平成４年度）の策定

国際連合（以下「国連」という。）は、1970年代ごろから障害者施策の推進に係る議決等を何度も行い、国際的な影響を与えてきたが、昭和51（1976）年には５年後の昭和56（1981）年を国際障害者年と定め、各国の取組を求めることになった。

我が国では、これを受けて、政府において当該年の関連施策推進のため、「国際障害者年推進本部」を総理府に設置すること等を定めた「国際障害者年の推進体制について」を昭和55（1980）年３月に閣議決定し、昭和56（1981）年、関係行事・事業が行われるなど、障害者施策の総合的推進が一層大きく進むこととなった。

国際障害者年は、障害者理解の促進を中心としたものであったが、同時に、それまで比較的障害種別に分かれて活動していた障害者団体・障害者関係団体が国連障害者年推進の事業のため一つにまとまって活動する機会にもなった。これはその後の多くの障害者団体同士の連携機運を高めたといわれている。

国際障害者年の翌年、昭和57（1982）年12月、国連において、引き続き障害者に関する問題に取り組んで行く必要から、1983（昭和58）年から1992（平成４）年を「国連障害者の十年」と定め、「障害者に関する世界行動計画」が策定された。

これを受けて、政府は、国際障害者年推進本部の決定として、昭和56年、国として初の本格的な長期計画を策定し、障害者施策への取組を進めていくこととした。

また、同年４月、国際障害者年推進本部は改組され、内閣総理大臣を本部長とする「障害者対策推進本部（平成８（1996）年に障害者施策推進本部と改称。以下「施策本部」という。）」が設置され、障害者施策を総合的かつ効果的に推進することとした。

「国連障害者の十年」の中間年である昭和62（1987）年には、施策本部は「後期重点施策」を策定し、長期計画の下、後期に重点的に行うより具体的な計画を定めた。

これはのちの長期計画でも、その下に重点施策についての５か年計画を設けることにつながり、障害者基本計画（第２次）まで引き継がれていった。

なお、これらの計画は政府が設けた、有識者等による当時の中央心身障害者対策協議会（のちに「中央障害者施策推進協議会」と改称し、平成11（1999）年にいったん廃止になったものの、後述のとおり平成16（2004）年にあらためて内閣府に設置された。以下「協議会」という。）などの提言を踏まえたものとなっていた。

（３）新長期計画（平成５年度～14年度）の策定と平成５年の基本法改正

障害者団体などから「国連障害者の十年」終了後の新たな「国内行動計画」を策定すべきとの意見が出され、また、我が国も共同提案国となっていた「アジア太平洋障害者の十年」（1993年～2002年）の決議が採択されるなどの動きに対応し、協議会は、これまでの取組の成果を踏まえ、長期的な障害者施策の在り方について検討を行い、意見具申を行った。これを受けて、施策本部は、平成５（1993）年度からの10か年を見据えた「障害者対策に関する新長期計画」を策定し、障害者施策の一層の推進を図ることとした。

一方、社会の進展等により、心身障害者対策基本法は、平成５（1993）年に改正が行われ、法律の名称が「障害者基本法」に改められ、<1> 法律の目的として、障害者の自立と社会、経済、文化その他あらゆる分野の活動への参加の促進を規定し、障害者の「完全参加と平等」を目指すこととしたこと、<2> 法律の対象となる障害を、身体障害、現在の知的障害又は精神障害としたこと、<3> 基本理念として、障害者は、社会を構成する一員として社会、経済、文化その他あらゆる分野の活動に参加する機会を与えられる旨規定したこと、<4> 国民の間に広く障害者の福祉についての関心と理解を深めるために12月９日を「障害者の日」と規定したこと、<5> 政府は障害者の福祉等に関する施策の総合的かつ計画的な推進を図るため、障害者基本計画を策定しなければならないとし、地方公共団体においてもこれに準じた計画の策定に努めなければならないとしたこと、<6> 雇用の促進等、公共的施設の利用及び情報の利用等の分野における国及び地方公共団体の責務の規定を整備するとともに、事業主に対し、これらの分野における所要の努力義務を規定したこと、<7> 障害者に関する基本的・総合的な施策の樹立について調査審議する「心身障害者対策協議会」の名称を「障害者施策推進協議会」に改めるとともに、その委員又は専門委員について、障害者又は障害者の福祉に関する事業に従事する者からも任命する旨を規定したことが主な改正点であり、国会において平成５（1993）年11月26日、全会一致で可決された。

なお、「新長期計画」は、この法改正における「障害者基本計画」として取り扱われることとなった。

（４）基本計画策定と平成16年の基本法改正

ア　障害者基本計画（平成15年度～24年度）の策定

平成14年、「新長期計画」が終期を迎えることから、障害者、障害者福祉関係者、学識経験者等からなる「新しい障害者基本計画に関する懇談会」が開催され、また各省庁からなる検討チームを設け検討を行い、同年12月に平成15年度から24年度を期間とする「障害者基本計画」（「第２次計画」）が閣議決定、「重点施策実施５か年計画」が施策本部決定された。

この第２次計画は、計画期間を平成15年度から24年度までの10年間とし、新長期計画の理念である「ノーマライゼーション」、「リハビリテーション」を継承するとともに、国民誰もが相互に人格と個性を尊重し支え合う共生社会の理念の下に、障害のある人が社会の対等な構成員として人権を尊重され、自己選択と自己決定の下に社会活動に参加・参画し、社会の一員として責任を分かち合う社会の実現を目指している。

障害のある人の社会への参加・参画を実質的なものとするためには、障害のある人の活動を制限し、社会への参加を制約している諸要因を除去するとともに、障害のある人が自らの能力を最大限発揮できるよう支援することが求められる。

国民誰もが同等に参加・参画できる社会は、行政だけでなく企業・NPO 等すべての社会構成員がその価値観を共有し、それぞれの役割と責任を自覚して主体的に取り組むことにより初めて実現できるものであり、国民一人一人の理解と協力を促進し、社会全体としてその具体化を着実に推進していくことが重要である。

以上のような考え方に立って、４つの横断的視点、４つの重点的に取り組むべき課題を定めている。

「横断的視点」としては、<1> 社会のバリアフリー化の推進、<2> 利用者本位の支援、<3> 障害の特性を踏まえた施策の展開、<4> 総合的かつ効果的な施策の推進、であり、「重点的に取り組むべき課題」としては、<1> 活動し参加する力の向上、<2> 活動し参加する基盤の整備、<3> 精神障害者施策の総合的な取組、<4> アジア太平洋地域における域内協力の強化、となっている。

第２次計画は、その下により詳しい数値目標を設けた「重点施策実施５か年」を施策本部決定して、施策の推進を図ってきた。内閣府においては、分野別施策として約580にものぼる個別施策の推進状況を確認し、ホームページに公表してきた。

イ　平成16年の基本法改正

平成５年の改正から11年を経て、障害のある人の社会への参加、参画を実質的なものとするためには、障害のある人の活動を制限し、社会への参加を制約している諸要因を除去するとともに、障害のある人が自らの能力を最大限発揮し、自己実現できるよう支援することが求められていることから、障害のある人を取り巻く社会経済情勢の変化等に対応し、障害のある人の自立と社会参加の一層の促進を図るために、平成16年に基本法の改正が行われた。

この改正では、<1> 基本的理念として障害を理由とする差別等の禁止、<2> 「障害者の日」（12月９日）から「障害者週間」（12月３～９日）への拡大、<3> 都道府県及び市町村の障害者計画の策定義務化、<4> 障害のある人の福祉に関する基本的施策として、教育における相互理解の促進、地域の作業活動の場等への助成に関する規定等の追加、<5> 障害の予防に関する基本的施策として、難病等の調査研究の推進等に関する規定の追加、<6> 国の障害者基本計画の策定に関し内閣総理大臣に意見を述べる「中央障害者施策推進協議会」の内閣府への設置等が主な改正点であった。

（５）第２次計画前・中期に成立した主な法律等

第２次計画の前・中期に成立した主な障害者に関係する法律等として、次のようなものがある。

ア　「発達障害者支援法」

従来、身体障害、知的障害、精神障害という三つの枠組みでは的確な支援が難しかった発達障害のある人に対しては、平成16年に制定された「発達障害者支援法」において、その障害の定義を明らかにするとともに、保健、医療、福祉、教育、雇用等の分野を超えて一体的な支援を行う体制が進められている。

イ　「障害者自立支援法」

生活支援の分野においては、就労支援の強化や地域移行の推進を図ることを目指して、平成18年に「障害者自立支援法」が施行され、福祉サービス体系の再編など、障害のある人が地域で安心して暮らせるよう、福祉サービス提供体制の強化等を図ってきた。

同法の施行後、法の定着を図るため、激変緩和のために累次の対策を講じ、利用者負担の軽減や事業者の経営基盤の強化などを行った。

ウ　「バリアフリー法」

生活環境の分野においては、平成18年６月「高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律」（バリアフリー法）が成立し、同年12月から施行された。これにより、当事者の参画による基本構想の策定や、公共交通機関、道路、建築物のみならず、都市公園、路外駐車場を含め、障害のある人等が日常生活等において利用する施設や経路を一体的にとらえた総合的なバリアフリー化の推進等が図られることとなった。

エ　学校教育法等一部改正等

教育・育成の分野においては、障害のある幼児児童生徒の一人一人の教育的ニーズに柔軟に対応し、適切な指導及び支援を行うため、従来の盲・聾・養護学校の制度を特別支援学校の制度に転換すること等を内容とする「学校教育法等の一部を改正する法律」が平成18年６月に成立し、19年４月から施行された。

また、平成18年12月には、「教育基本法」が全面的に改正・施行され、障害のある幼児児童生徒についても、その障害の状態に応じ十分な教育を受けられるよう、必要な支援を国及び地方公共団体が講じなければならない旨が、「教育の機会均等」に関する規定に新たに明記された。

さらに、この改正教育基本法の理念の実現に向け、おおむね10年先を見通した教育の目指すべき姿と、平成20年度から24年度までの５年間に政府が総合的かつ計画的に取り組むべき施策について示した「教育振興基本計画」が20年７月に閣議決定され、平成25年６月には、第２期計画へと引き継がれた。

オ　「障害者雇用促進法」一部改正

雇用・就業の分野においては、「障害者の雇用の促進等に関する法律」（昭和62年に「身体障害者雇用促進法」から名称変更）が存在したが、障害のある人の社会参加に伴いその就業に対するニーズが高まっており、障害のある人の就業機会の拡大による職業的自立を図ることが必要なことから、中小企業における障害者雇用の一層の促進、短時間労働に対応した雇用率制度の見直し等を内容とする「障害者の雇用の促進等に関する法律の一部を改正する法律」が平成20年12月に成立し、21年４月から順次施行されている。

（６）障害者権利条約の国連総会採択

国連においては、障害者の権利及び尊厳を保護し、及び促進するための包括的かつ総合的な国際条約である「障害者の権利に関する条約」が、平成14（2002）年７月以降、８回にわたる交渉による条約案の検討を経て、平成18（2006）年12月、第61回国連総会本会議において採択され、平成20（2008）年５月に発効した。我が国は平成19（2007）年９月に条約に署名し、平成26（2014）年１月に批准した。

第２節　基本法改正（平成23年）等近年の動き

１　制度改革の推進

（１）制度改革の推進組織

平成21年12月に、内閣に施策本部を引き継ぐものとして「障がい者制度改革推進本部」（以下「改革本部」という。）が設置され、その下で、障害当事者（障害者及びその家族）を中心とする方々から構成された「障がい者制度改革推進会議」（以下「推進会議」という。）が開催された。

推進会議は、平成22年６月に「第一次意見」、同年12月「第二次意見」を本部長あて提出し、障害者政策委員会の発足（後述）に伴い、平成24年７月に廃止された。

（２）「基本的方向」

推進会議の第一次意見を受け、平成22年６月に、「障害者制度改革の推進のための基本的な方向性について」が改革本部決定、さらに閣議決定された。

この閣議決定の要点としては、まず、「相互に個性の差異と多様性を尊重し、人格を認め合う共生社会を実現すること」を掲げ、「障害者制度改革の基本的方向と今後の進め方」として、「基礎的な課題における改革の方向性」として「地域生活の実現とインクルーシブな社会の構築」「障害のとらえ方と諸定義の明確化」の２点を定めている。

次いで「横断的課題における改革の基本的方向と今後の進め方」として、「障害者基本法の改正と改革の推進体制」「障害を理由とする差別の禁止に関する法律の制定等」「『障害者総合福祉法』（仮称）の制定」の３点を定めた。

また、施策分野ごとに改革の「工程表」を定め、個別分野における基本的方向と今後の進め方を簡潔に表した。

２　平成23年の基本法改正とその概要

平成23年３月、改革本部が開催され、障害者基本法の一部を改正する法律案が決定され、同法案は、同年４月閣議決定、国会に提出された。

この改正法案は、国会審議の過程で、防災・防犯、消費者としての障害者の保護を加えるなど一部修正され、同年６月衆議院、同年７月参議院においてともに全会一致で可決・成立し、附帯決議も付され、同年８月に施行された。（ただし、「障害者政策委員会」に関する部分は、この公布から１年以内に施行となった（平成24年５月21日に施行）。）

この改正法の概要は次の表（図表５「障害者基本法の一部を改正する法律【概要】」）のとおりであるが、目的、定義、基本原則等については、次のとおりとなっている。

目的については、障害者権利条約の趣旨に沿った障害者施策の推進を図るため、同条約に定められる障害者のとらえ方や我が国が目指すべき社会の姿を新たに明記するとともに、施策の目的を明確化する観点から改正を行った。

また、障害者を、必要な支援を受けながら、自らの決定に基づき社会のあらゆる活動に参加する主体としてとらえ、障害者があらゆる分野において分け隔てられることなく、他者と共生することができる社会の実現を法の目的として新たに規定したところである。

定義においては、障害者権利条約の規定を踏まえ、日常生活または社会生活において障害者が受ける制限は、社会との在り方との関係によって生ずるといういわゆる社会モデルに基づく障害者の概念が盛り込まれた。

基本原則については、改正前の法に規定する基本的理念を引き継ぐとともに、障害を理由とする差別の禁止に関し、障害者権利条約にいう「合理的配慮」の概念が盛り込まれた。

また、我が国の障害者施策について監視し、必要に応じて内閣総理大臣に対して勧告を行う組織として、協議会を改組した形で「障害者政策委員会」が内閣府に設置されることとなった。

この法律の概要は、図表５のとおりである。

（内閣府障害者施策ホームページの「障害者基本法の改正について（平成23年８月）」も参照。）

３　近年の主な動き

（１）近年成立した主な関係法

ア　「障害者虐待防止法」

虐待を受けた障害のある人に対する保護、養護者に対する支援のための措置等を定めることにより、障害者虐待の防止等に関する施策を促進するため、「障害者虐待の防止、障害者の養護者に対する支援等に関する法律」（障害者虐待防止法）が、平成23年６月に成立し、24年10月から施行された。

イ　「障害者総合支援法」

障害者基本法の改正や改革本部等における検討を踏まえて、地域社会での共生の実現に向けて新たな障害保健福祉施策を講じるため、「障害者の日常生活及び社会生活を総合的に支援するための法律」（障害者総合支援法）が平成24年６月に成立し、25年４月から施行（一部、26年４月施行）された。

ウ　「障害者優先調達推進法」

障害者就労施設等の受注の機会を確保するために必要な事項等を定めることにより、障害者就労施設等が供給する物品等に対する需要の増進等を図り、もって障害者就労施設で就労する障害者、在宅就業障害者等の自立の促進に資することを目的とした「国等による障害者就労施設等からの物品等の調達の推進等に関する法律」（障害者優先調達推進法）が平成24年６月に成立し、25年４月から施行された。

エ　「成年被後見人の選挙権の回復等のための公職選挙法等の一部を改正する法律」

「成年被後見人の選挙権の回復等のための公職選挙法等の一部を改正する法律（平成25年法律第21号）」が平成25年５月、議員立法により制定され、平成25年６月から施行された。

これを受けて、成年後見人が付いた人（被後見人）の選挙権が回復してから初めての国政選挙として、平成25年７月に参議院議員通常選挙が執行された。

オ　「障害者雇用促進法」一部改正

労働政策審議会障害者雇用分科会は、平成25年３月に「今後の障害者雇用施策の充実強化について」の分科会意見書をとりまとめた。

これを踏まえ、同年４月に、雇用の分野における障害者に対する差別を禁止するための措置及び精神障害者を法定雇用率の算定基礎に加えること等を内容とする「障害者の雇用の促進等に関する法律の一部を改正する法律案」が閣議決定され、国会に提出され、同年６月に成立した。

カ　「障害者差別解消法」

すべての国民が、障害の有無によって分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生する社会の実現に向け、障害を理由とする差別の解消を推進することを目的として、「障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律」（障害者差別解消法）が平成25年６月に成立した。（詳細は第１章。）

（２）国際的取組

「アジア太平洋障害者の十年」（2003～2012年）の終了を見据え、平成25年以降のアジア太平洋地域の取組について、国連のアジア太平洋経済社会委員会（ESCAP）において関係各国代表による会合が持たれ、次期「十年」について検討が進んだ。

平成24年11月には、韓国・仁川（インチョン）で開催されたESCAP会合において「第３次アジア太平洋障害者の十年」の行動計画である「仁川（インチョン）戦略」が採択され、この戦略に沿った取組が我が国を含めた各国で行われる予定である。