1　国際調査

1.8 ネパールにおける合理的配慮・環境整備と障害者権利委員会審査状況

1.8.2　ネパールの包括的な最初の報告の国連審査状況

（１）審査プロセスの現状

１）障害者権利条約の批准

　ネパールは、2008年1月3日に障害者権利条約、及び選択議定書に署名し、2009年12月27日にそれらを批准した。障害者権利条約及び選択議定書は2010年6月6日にネパールにおいて発効した。

２）障害者権利条約に基づく報告

　ネパールの包括的な最初の報告は、2012年6月7日に提出された。包括的な最初の報告の準備にあたっては、関係者との協議を設けるため、横断的分野の代表者による委員会が、女性児童社会福祉省（以後、MOWCSW）によって組織された。この手続によって、委員会は、官邸、諮問委員会、法務省、司法省、憲法制定議会、国会事務省、文部省、人口厚生省、財務省、連邦事務・地方振興省といった政府機関、国家人権委員会を含む国別人権機関との、広範囲な議論や対話が実施された。また、人権条約を履行する締約国による報告書に関する国連による指針（HRI/GEN/2/Rev.5）、及び、障害者権利条約の履行に関する報告書に関する障害者権利委員会による指針（CRPD/C/2/3）に基づいて準備された。
　障害者権利委員会では、2017年9月に開催された第8回事前作業部会で検討された事前質問事項が2017年9月29日に提示された。これに対する政府回答は、2018年1月2日に提出され、この内容を踏まえて、2018年3月に開催された第19会期においてネパールの包括的な最初の報告の検討が行われた。

３）市民社会からの情報

　ネパールの審査に際して提出された市民社会からの情報は、独立した仕組みからの報告、パラレルレポートを含め、7件提出されている。障害者権利条約に基づく報告について、市民社会からの報告書提出状況を図表8-2に示す。
　これらのうち、事前質問事項を検討するため2017年9月に開催された第8回事前作業部会より前に提出された報告は、4件である。
　1つ目は、Global Initiative to End Corporal Punishmentによるものであり、児童への体罰に反対する組織による単独報告である。第7条、第15～17条に関連して、児童への体罰を禁止すべきと指摘している。
　2つ目は、Indigenous peoples from Nepalによるもので、先住民の権利擁護に取り組む3つの団体による合同報告である。第1～9、11、13、17、19、21、24～31条に関して、障害×少数民族、障害×カースト、障害×女性…といった複合的、横断的な課題への取組が不足していることを指摘している。
　3つ目は、National Federation of Disabled-Nepalによるもので、障害種別の枠を超えた障害者団体による単独報告である。内容は、第1～33条のすべての条項について、総合的な視点からの指摘がなされている。
　4つ目は、政府が監視機関と指定するネパール国家人権委員会（National Human Rights Commission of Nepal）による単独報告である。第5～14条、第16～31条に関して、総合的な視点からの指摘がなされている。
一方、ネパールの包括的な最初の報告の検討が行われた第19会期（2018年2月）の直前に提出された報告は、3件ある。
　1つ目は、先に紹介したNational Federation of Disabled-Nepalによるものである。事前質問事項に対する政府回答（2018年1月2日提出）を踏まえて改めて提出されたと思われ、第1～9、12～14、16～19、21、24～32条に関して、建設的対話や最終見解で指摘すべき点が述べられている。
　2つ目のIndigenous Persons with Disabilities in Nepalも、事前質問事項に対する政府回答を踏まえて再提出したものと思われ、第1～8、11、13、25、31、32条について、最終見解において示してほしい勧告を記載している。
　3つ目のWomen with Disability from Nepalは、13の様々な障害種別やCILなどの障害者団体が合同して提出した報告である。第1～6、8、9、13、14、16、23～25、31条に関し、障害のある女性に関する課題を指摘している。

図表8-2　市民社会からのネパールに関するパラレルレポート提出状況

レポート提出団体名	公表日
Global Initiative to End Corporal Punishment	31-Jul-17
Indigenous peoples from Nepal	31-Jul-17
National Federation of Disabled-Nepal	11-Aug-17
National Human Rights Commission of Nepal	15-Aug-17
National Federation of Disabled (NFDN)
Submission for the Rights of Indigenous Persons with Disabilities in Nepal	24-Jan-18
Shadow Report by Women with Disability from Nepal	29-Jan-18

（２）主な論点

　ここでは、ネパール政府、市民社会からの報告、障害者権利委員会がまとめた事前質問事項、並びに、事前質問事項に対するネパール政府の回答について、主要条項に関する論点のポイントを示す。

第1～4条　一般的義務

　第1～4条一般的義務に関しては、障害者身分証明書が特定の障害種別の障害者にのみ発行されており、とりわけ障害のある先住民やダリットと呼ばれる低いカーストの障害者に障害者身分証明書が配布されていない現状がある点が、複数の組織のパラレルレポートにおいて指摘された。
　これに対し、事前質問事項は、「障害者保護福祉法（1982年）の改正草案が、障害者の人権モデルに従って障害の定義を変更しようとしているか」「国内法改正の進捗状況の報告」「障害者身分証明書がどのように障害を評価しているのか」「合理的配慮の否定が差別と定義されているかどうか」「障害者の少数派が意思決定過程に参加できるための措置」の4点に関する質問が示された。
　ネパール政府の回答は、1982年の障害者保護福祉法を廃止して、2017年に障害者権利法を制定したこと、2006年には障害者保護福祉法に関する指令を採択し、既存の障害の定義を修正していること、障害者の権利に関する規則は、法ごとに改正に向けた異なる段階にあること、障害者身分証明書は障害の重症度に基づいて4種類発行していること、障害者権利法第8条（4）が、差別の一形態としての合理的配慮の否定を認めていること、憲法の第84条（3）は、障害者を政党へ組み入れることを義務付けていることを通し、障害者の少数派の意見を吸い上げようとしていること、などが報告された。
　以上のやり取りを踏まえ、第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、障害認定の手続において障害の人権モデルを採択することを勧告し、社会的障壁を排除するための措置を講じ、農村地域や先住民族の障害者が障害者身分証明書を利用できるようにしなければならない、というものであった。

第5条　平等及び無差別

　第5条に関しては、障害のある先住民や女性、児童が劣悪な待遇を受けており、民族、性別、年齢など、複数の要因による複合的な差別を被る者の平等を確保するため、差別是正措置に向けた法的規定があるべきという指摘が、すべてのパラレルレポートにおいてなされた。
　これを受け、事前質問事項においては、複合的差別への措置について、また、差別禁止法と独立した監視機関を設立するための措置について尋ねる質問が出された。
これに対するネパール政府の回答では、障害者権利法第8条が、障害者に対するいかなる差別も禁止することを定めていること、国家人権委員会（NHRC）は、パリ原則に準拠した独立した国家人権機関であり、当該機関が監視をしていることが報告された。
　第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、複合的な差別を防止するため、既存の差別禁止法、政策及びプログラムを実施することを勧告するものだった。

第6条　障害のある女子

　第6条に関しても、多くのパラレルレポートにおけて指摘が寄せられた。特に先住民で障害のある女性について、教育へのアクセス不足、高い貧困率、暴力の危険性、性的虐待、人身売買など、厳しい差別、屈辱、搾取に直面していると指摘されている。性的搾取によって引き起こされる問題を避けるため、強制不妊手術の事例もあると報告されている。
　事前質問事項では、障害のある女性の包容ための暫定計画（2010－2013）の影響について尋ねる質問と、教育、雇用及び他の公的生活の分野での支援について尋ねる質問が出された。
　これに対するネパール政府の回答では、ジェンダーに基づく暴力を排除するための32分野の法改正が進められており、また、地区調整委員会にジェンダーエンパワメントと調整ユニットを設置したこと、ジェンダーに基づく暴力緩和基金を設立し、36地区にワン・ストップ危機管理センター、10地区にリハビリテーションセンターを設立したこと、2016年～2023年までの学校部門開発計画（SSDP）をすべての人に質の高い教育を保証するために実施し、ここにインクルーシブ教育が含まれることが報告された。
　結果、第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解では、女性及び女児を代表する団体との協議を行うよう求められ、また、障害のある女性の包容のための暫定計画（TYIP）で規定された差別的慣行と戦うこと、障害のある女性への差別に関する監視の仕組みを構築することに関する勧告が示された。

第9条　施設及びサービス等の利用の容易さ

　第9条についても、多くのパラレルポートにおいて指摘がなされていた。2012年の指令により最低限の基準が定められたが、多くの庁舎はアクセシビリティ基準や指針を満たしていない、定期的な監視の仕組みと救済措置が欠如している、点字・手話・分かりやすい版を公用語として認めるべき、などである。
　こういった指摘が寄せられたことを受け、事前質問事項では、アクセシビリティを高めるための第13次計画（2013～2016年）の影響、国家建築基準の実施の進捗達成状況、アクセシビリティに関する監視と評価に関する質問が示された。
　これに対するネパール政府の回答は、第13次計画に沿って2013年に「障害者のためのアクセシブルな物理的構造及び通信サービス指令（アクセシビリティ指針）」を採択したこと、2016年国家復興規則において、障害者が利用可能な公的及び民間の居住用建物の建設について規定していること、国家障害者連盟（NFDN、パラレルレポートを提出している団体）などがこれら指針の実施と監視に関与していること、などが報告された。
　第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、アクセシビリティに関する一般的意見第2号を参照し、アクセシビリティ指針を周知徹底すること、支援機器の提供などに関し公共調達などの措置をとること、及び、アクセシビリティに関する監視と実施の仕組みを強化することを勧告するものだった。

第12条　法律の前にひとしく認められる権利

　第12条については、パラレルレポートでは、障害者が希望する保険を契約できない現状があること、知的発達障害者はそもそも生命保険に加入できないこと、視覚障害者は銀行口座の開設や固定資産の売買に際し、視力のある立会人が必要であること、銀行も視覚障害者が口座を持ち運用することを思いとどまらせようとすること、障害者が相続権を剥奪されていること、などが指摘された。
　一方、事前質問事項は、支援付き意思決定スキームに関する措置についてたずねるものだった。この質問は、法の前の平等に関する一般的意見第1号を参照し、寄せられた指摘の抽象度を上げたものと思われる。
　この事前質問事項に対するネパール政府の回答は、支援付き意思決定の仕組みの重要性を認識、法的措置を講じ支援付き意思決定スキームを保証することを約束する、というものだった。
　これらのやりとりと第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、支援付き意思決定スキームと研修を導入することを勧告するものだった。

第19条　自立した生活及び地域社会への包容

　第19条は、3つのパラレルレポートにおいて課題が指摘されていた。障害者の教育や技能訓練、補装具が不足していることが、地域で自立した生活を送る上で妨げとなっていること、障害者に対する社会の偏見があり、障害者は地域社会に参加するのが難しいことなどが指摘されていた。こういった指摘を受けて提示された事前質問事項は、脱施設化のための国家政策と行動計画の影響について問うものだった。
　ところが、事前質問事項に対するネパール政府の回答は、ネパールでは障害者は施設化されておらず、すべての地区のCBR活動組織に資金援助を提供しているという内容であった。
　これに対し、ネパール政府の回答後に追って提出されたパラレルレポートでは、障害者の脱施設化を実現する障害者行動計画は実施されていないこと、重度の障害者に対する適切なサービス体系がない場合、ほとんどの保護者は障害のある家族を施設へ入れようとすること、障害者行動計画で保障された支援制度は確立されていないこと、などが指摘された。
　第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、自立生活及び地域社会への包容に関する一般的意見第5号に沿う形で、地域社会でのサービスへのアクセスを保障するための戦略採択を勧告するものだった。なお、一般的意見第5号では、障害者権利条約第19条が、（a）居住地、及びどこで誰と生活するかを選択する機会を有すること、（b）必要な地域社会支援サービスを利用する機会を有すること、（c）地域社会サービス及び施設が利用可能であり、障害者のニーズに対応していることを求める包括的なものであり、構造改革を要するものである点が述べられている。

第21条　表現及び意見の自由並びに情報の利用の機会

　第21条に関しては、4つのパラレルポートで指摘が寄せられた。指摘されている内容は、次のとおりである。2012年のコミュニケーションサービスに関する指令では、障害者が利用しやすい情報の提供について規定している。しかし、公的機関のウェブサイトやオンライン新聞などは、依然として、障害者がアクセスできる形式になっていない。また、心理社会的及び知的障害者及び視覚障害者に情報を普及させる手段がない。視覚障害者や聴覚障害者は、自分でソフトウェアを購入する必要があり、難聴者がテレビのニュースを見るためのライブ・キャプションもない。手話通訳者の専門的な養成が確立されていない。
　事前質問事項では、インターネットを含めた公共の情報へのアクセスを確保するために採択された政策にについて問う質問が出された。
　これに対するネパール政府の回答は、2007年の情報権利法や、2008年情報権規則が情報に対する権利を保証していること、障害者団体に財政援助し利用可能な形式で資料の作成と公開することを支援していることなどが報告された。
　結果、第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、手話通訳のための手話研究研修センターを設立し、資格を保証するための適切な措置をとるようを勧告する、というものだった。

第24条　教育

　第24条は、5つのパラレルポートで指摘が寄せられた条項である。指摘されている内容は、次のとおりである。

• 新法では、研修、教材、アクセシビリティを通じた教育の質の向上について言及している。しかし、これらの規定にかかわらず、政策は実現されておらず、障害者は質の高い教育を受けられていない。
• 中等教育（10年生）までの教育は、無料で義務付けられているが、障害のある児童の入学には、社会経済的、環境的、地理的障壁がある。
• 教員は、障害のある児童を教えるために適切な研修を受けていない。学校のインフラ、教授方法、道具、技術、教科書は、障害のある児童にとって使い勝手が悪いものである。
• 障害者は、地理的な問題や学校管理者の躊躇、親の意識のために学校に入学することができない。高等教育における情報保障がない、など。

　事前質問事項では、障害のある学生の入学率を改善するためネパール政府が検討する措置について尋ねる質問がなされた。
　これに対するネパール政府の回答は、住宅手当、機器や支援に関する補助金、交通奨学金、動機付けの奨学金といった異なる種類の奨学金や報奨金を提供していること、2016年～2023年までの学校部門開発計画（SSDP）は、障害のある児童の入学率や在籍率を高め、長期的でインクルーシブな教育計画を策定するための様々な対策をとっていることなどが報告された。
　第19会期委員会における建設的対話を経て示された最終見解の内容は、持続可能な開発目標（SDGs）の目標4.5と4（a）、及び、教育に関する一般的意見第4号に沿うよう、インクルーシブ教育モデルにおける教員の研修のための政策を採用し、遠隔地や性別を含めすべての障害者のインクルーシブ教育へのアクセスを保障することを勧告する、というものだった。なお、一般的意見第4号では、インクルーシブ教育が教育省単独で実現できるものではなく、すべての関係各省及び委員会が、統合的なアプローチを成功させ、共通の課題に協力して取り組むために、インクルーシブ教育制度の意義についての理解を一致させ、全力を捧げなければならないと述べている。

（３）各報告内容の対応関係

　図表8-3に、主要条項に関する、パラレルレポートと事前質問事項、事前質問事項への政府回答、最終見解の主な論点一覧を示した。
　まず、事前質問事項や最終見解でコメント出された条項を概観してみると、ネパールに関しては、事前質問事項も、最終見解も、ほとんどの条項に対しまんべんなく質問や見解が述べられている。
また、事前質問事項においても、最終見解においても、パラレルレポートで指摘されている事柄とは異なる論点の質問が出されている条項がある。例えば、第1～4条障害者の定義と合理的配慮の定義について、第12条支援付き意思決定について、第19条脱施設化計画についてが挙げられる。いずれも、一般的意見などにおいて、重要な論点とされている内容であることを考えると、パラレルレポートでは指摘されていない内容についても、一般的意見に沿って障害者権利委員会が質問していると考えられる。
　事前質問事項とそれに対する政府回答の後に提出しているパラレルレポートの中には、こういった障害者権利委員会からなされた質問に寄せた指摘をするものもあった。また、ネパール政府の回答は、事前質問の内容にあまり正面から答えられておらず、結果として、事前質問事項と最終見解には重複する内容のものが多くみられた。

図表8-3　パラレルレポートと事前質問事項、政府回答、最終見解の主な論点一覧

	パラレルレポートでの指摘	事前質問事項	事項への政府回答	最終見解
第1～4条一般的義務	身分証明書が、すべて障害種別を対象にしていない。 民事訴訟及び刑法には依然として軽蔑語があり、変更の必要がある。 最近の法律は、先住民、女性、ダリットなどのグループについて言及しておらず、彼らの意思決定過程への参画や権利はまだ実現していない。	障害者保護福祉法（1982年）の改正草案が、障害者の人権モデルに従って障害の定義を変更しようとしているか。 国内法改正の進捗。 障害者身分証明書がどのように障害を評価しているのか。 合理的配慮の否定が差別と定義されているかどうか。 障害者の少数派が意思決定過程に参加できるための措置について。	1982年の障害者保護福祉法を廃止して、2017年に障害者権利法を制定した。 2006年障害者保護福祉法に関する指令を採択、既存の障害の定義を修正。 障害者の権利に関する規則は、法ごとに改正に向けた異なる段階にある。 障害者身分証明書は重症度に基づいて4種類発行。 障害者権利法第8条（4）が、差別の一形態としての合理的配慮の否定を認める。 憲法第84条（3）は、障害者を政党へ組み入れることを義務付けている。	障害認定において、障害の人権モデルを採択することを勧告。 障壁を排除するための措置を講じ、農村地域や先住民族の障害者が障害者身分証明書を利用できるようにしなければならない。
第5条平等及び無差別	障害、民族と女性など複合的、横断的な差別を被る者の平等を確保するため、差別是正措置に向けた法的規定があるべき。	差別禁止法と独立した監視機関を設立するための措置について。 横断的差別への措置について。	障害者権利法第8条は、障害者に対するいかなる差別も禁止することを定めている。 国家人権委員会は、パリ原則に準拠した独立した国家人権機関である。	分野横断的な差別を防止するため、既存の差別禁止法、政策、プログラムを実施することを勧告。
第6条障害のある女子	ネパールの障害のある女性は、厳しい差別、屈辱、搾取に直面している。 障害のある女性の権利や、教育は優先されていない。 性的搾取によって引き起こされる問題を避けるため、強制不妊手術の事例もある。	障害のある女性の包容ための暫定計画（2010～2013）の影響について。 特に教育、雇用及び他の公的生活の分野での支援について。	ジェンダーに基づく暴力を排除するため32分野の法改正を実施。 地区調整委員会にジェンダーエンパワメントと調整ユニットを設置。 ジェンダーに基づく暴力緩和基金を設立。 36地区にワン・ストップ危機管理センター、10地区にリハビリテーションセンターを設立。 2016-2023年までの学校部門開発計画をすべての人に質の高い教育を保証するために実施。ここにインクルーシブ教育が含まれる。	女性及び女児を代表する団体との協議を行うよう求めた。 障害のある女性の包容ための暫定計画（2010-2013）で規定された差別的慣行と戦うことを勧告。 監視の仕組みを提供することを勧告。
第9条施設及びサービス等の利用の容易さ	多くの庁舎はアクセシビリティ基準と指針を満たしていない。 公的機関に利用可能な情報とサービスが含まれていることを確認するべき。 手話は国の言語として認められていない。	アクセシビリティを高めるための第13次計画（2013～2016年）の影響について。 国家建築基準の実施の進捗達成状況について。 アクセシビリティに関する監視と評価について	第13次計画に沿って2013年「障害者のためのアクセシブルな物理的構造及び通信サービス指令（アクセシビリティ指針）」を採択。 2016年国家復興規則は障害者が利用可能な公的及び民間の居住用建物の建設について規定。 国家障害者連盟（NFDN）などがこれら指針の実施と監視に関与。	アクセシビリティ指針の周知徹底を勧告。 支援機器の提供や公共調達などの措置を勧告。 アクセシビリティに関する監視と実施の仕組み強化を勧告。
第12条法の前にひとしく認められる権利	障害者は希望する保険を契約できない。 祖先の財産権を剥奪されている。 視覚障害者が口座を持ち運用することを銀行が思いとどまらせようとする。 体系的に支援付き意思決定スキームはない。	支援付き意思決定プログラムに関する措置について。	支援付き意思決定スキームの重要性を認識、法的措置を講じ支援付き意思決定スキームを保証することを約束。	支援付き意思決定スキームと研修を導入することを勧告。
第19条自立した生活及び地域社会への包容	障害者の脱施設化を実施する障害者行動計画が実施されていない。 重度の障害者に対する適切なサービス体系がない場合、ほとんどの保護者は障害のある家族を施設へ入れようとする。 障害者行動計画で保障された支援制度は確立されていない。	脱施設化のための国家政策と行動計画の影響について。	ネパールでは障害者は施設化されていない。 すべての地区のCBR活動組織に資金援助を提供している。	地域社会でのサービスへのアクセスを保証するための戦略採択を勧告。
第21条表現及び意見の自由並びに情報の利用の機会	知的障害者及び視覚障害者に情報を普及させる手段はない。 政府が提供するウェブ資料へのアクセス手段はない。 視覚障害者や聴覚障害者は、自分でソフトウェアを購入する必要がある。 難聴者がテレビのニュースを見るためのライブ・キャプションもない。 手話の学問的な教授法はなく、手話を翻訳できる人はほとんどいない。	インターネットを含めた公共の情報へのアクセスを保証するために採択された政策について。	2007年情報権利法、2008年情報権規則が情報に対する権利を保証。 DPOに財政援助し利用可能な形式で資料の作成と公開することを支援。	手話通訳者のための手話研究研修センターを設立、資格を保証するための適切な措置を勧告。
第24条教育	様々な施策があるにもかかわらず、児童は学校に通っていない。 学校施設のインフラ、救済措置、研修を受けた教員、教科書、教授方法、適切な評価制度の欠如は、障害のある児童への教育の権利を享受する妨げになっている。	障害のある学生の入学率を改善するため締約国が検討する措置について。	住居の奨学金、機器や支援奨学金、交通奨学金、動機付けの奨学金といった異なる種類の奨学金や報奨金を提供。 学校部門開発計画（2016-2022年）は、障害のある児童の入学率や在籍率を高め、長期的でインクルーシブな教育計画を策定するための様々な対策を実施。	インクルーシブ教育モデルにおける教員の研修のための政策を採用、遠隔地や性別を含めすべての障害者のインクルーシブ教育へのアクセスを保障することを勧告。

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